Постанова

від 19.08.2020 по справі 461/7577/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 461/7577/16-а

адміністративне провадження № К/9901/43131/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Приватного підприємства Юридичної компанії Егіда-Львів

до Виконавчого комітету Львівської міської ради,

третя особа на стороні позивача Міністерство регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України,

третя особа на стороні відповідача Львівське міське комунальне підприємство Львівводоканал ,

про визнання незаконним та скасування рішення

за касаційною скаргою Приватного підприємства Юридичної компанії Егіда-Львів

на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року (постановлену у складі колегії: головуючого судді Гудима Л.Я., суддів: Довгополова О.М., Святецького В.В.),

В С Т А Н О В И В :

В листопаді 2016 року ПП Юридична компанія Егіда-Львів (далі також - позивач) звернулося в суд з позовом до Львівської міської ради, в якому просило визнати незаконним та скасувати Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.2 (в частині права Водоканалу надавати дозвіл на скид), пункту 3.5.3 (в частині обов`язку Підприємств отримати дозвіл на скид), пункту 4.1.4.6, пункту 4.1.10, пункту 4.2.2.6 (третє речення), пункту 4.3.3 (в частині обов`язку підприємств мати дозвіл на скид), пункту 4.6, пункту 9.4.2.1.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 3 березня 2017 року адміністративний позов задоволено частково; визнано незаконними Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.2 (в частині права Водоканалу надавати дозвіл на скид), пункту 3.5.3 (в частині обов`язку Підприємств отримати дозвіл на скид), пункту 4.1.4.6, пункту 4.1.10, пункту 4.2.2.6 (третє речення), пункту 4.3.3 (в частині обов`язку Підприємств мати дозвіл на скид), пункту 4.6, пункту 9.4.2.1; в решті позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеною постановою суду першої інстанції, Виконавчий комітет Львівської міської ради та Львівське міське комунальне підприємство Львівводоканал оскаржили її в апеляційному порядку.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року апеляційні скарги Виконавчого комітету Львівської міської ради та Львівського міського комунального підприємства Львівводоканал задоволено частково, постанову Галицького районного суду м. Львова у справі №461/7577/16-а - скасовано та прийняти нову ухвалу, якою адміністративний позов в частині визнання нечинними та скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292 в частині: пункту 3.2, пункту 4.1.4.6, пункту 4.1.10, 4.3.3 - залишено без розгляду у зв`язку із пропуском строку звернення до суду з адміністративним позовом, передбаченого статтею 99 КАС України.

Крім того, зазначеною ухвалою суду апеляційної інстанції провадження в частині позовних вимог про визнання нечинними та скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.5.3, пункту 4.2.2.6, пункту 4.4.3, пункту 4.6, пункту 9.4.2.1 закрито з посиланням на статтю 157 КАС України, а саме, у зв`язку із тим, що є судове рішення, яке набрало законної сили між тими самими сторонами і з того самого спору.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, вважаючи його прийнятими з порушенням норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову Галицького районного суду м. Львова від 3 березня 2017 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження в частині позовних вимог про визнання нечинними та скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.5.3, пункту 4.2.2.6, пункту 4.4.3, пункту 4.6, пункту 9.4.2.1, неповно з`ясував обставини справи, зокрема не перевірив того, що у справі №461/3479/16-а не оскаржувалися пункти спірного рішення, які є предметом розгляду у даній справі, а тому дійшов помилкових висновків про наявність підстав для закриття провадження у цій частині відповідно до статті 157 КАС України.

Крім того, щодо залишення судом апеляційної інстанції без розгляду позовних вимог в частині визнання нечинними та скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292 в частині: пункту 3.2, пункту 4.1.4.6, пункту 4.1.10, 4.3.3, то скаржник зазначає, що цим судом не було надано належної оцінки доводам позивача, викладеним в клопотанні про поновлення строку, а саме щодо наявності поважних причин для поновлення строку звернення до суду з позовом щодо оскарження Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292, в певній частині.

Позиція інших учасників справи

Від інших учасників відзиву або заперечень на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду судового рішення суду апеляційної інстанції.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 3 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі №461/7577/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Суддя-доповідач ухвалою від 18 серпня 2020 року прийняв до провадження адміністративну справу №461/7577/16-а та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 19 серпня 2020 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року не відповідає, а викладені в касаційній скарзі доводи є частково прийнятними, виходячи із наступного.

Так, з матеріалів справи вбачається, що предметом спору у цій справі є нормативно-правовий акт, а саме - Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова (в певній частині), затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292.

Оскаржуваною ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року частина позовних вимог була залишена без розгляду у зв`язку із пропуском шестимісячного строку звернення до суду з позовом, а щодо частини позовних вимог, судом апеляційної інстанції закрито провадження у зв`язку із набранням законної сили рішення суду в іншій справі щодо того самого предмету позову та між тими самими сторонами.

Надаючи оцінку зазначеним висновкам суду апеляційної інстанції, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне вказати наступне.

Так, згідно з частиною п`ятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Відповідно до статті 22 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Особливості оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування передбачені статтею 171 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент виникнення спірних правовідносин та розгляд справи в судах першої та апеляційної інстанцій). Правила цієї статті не містять спеціальних вимог до строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти.

Згідно частини першої, другої статті 99 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Таким чином, законодавець встановлює строк звернення до адміністративного суду з дня, коли особа дізналася або мала б дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Перевіряючи обґрунтованість висновку суду апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду, Верховний Суд враховує сутність і ознаки нормативно-правового акта.

Для нормативно-правових актів притаманні такі характерні властивості (ознаки):

- приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;

- містить загальнообов`язкові правила поведінки, легітимізовані у відповідній формі народного волевиявлення;

- розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

Конституційний Суд України у рішення від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Суд зазначає, що дія нормативно-правового акта є постійною, має тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акта.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акта, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акта.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, необхідно брати до уваги таке:

- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акта;

- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;

- дату факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акта.

Висновки суду у цій справі узгоджуються із правовою позицією, висловленою у постанові колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі №712/8985/17, а також у постановах Верховного Суду від 16 січня 2020 року у справі №826/27891/15, від 27 лютого 2020 року у справі №208/2865/17(2-а/208/197/17), від 28 лютого 2020 року у справі №235/2931/16-а, від 13 березня 2020 року у справі №826/27282/15 та від 2 липня 2020 року у справі №826/9514/16.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про те, що судом апеляційної інстанції помилково застосовано до спірних правовідносин шестимісячні строки звернення до суду з адміністративним позовом, передбачені статтею 99 КАС України.

Крім того, суд вважає помилковим закриття провадження судом апеляційної інстанції в частині позовних вимог про визнання нечинними та скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.5.3, пункту 4.2.2.6, пункту 4.4.3, пункту 4.6, пункту 9.4.2.1, виходячи з наступного.

Так, закриваючи провадження у справі у вказаній частині, суд апеляційної інстанції посилався на положення пункт 4 частини першої статті 157 КАС України, відповідно до яких суд закриває провадження, якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду з того самого спору і між тими самими сторонами.

При цім, суд апеляційної інстанції як на підставу застосування положень пункту 4 частини першої статті 157 КАС України, посилався на ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 29 серпня 2016 року у справі №461/3479/16-а, залишену без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2016 року, якою адміністративний позов залишено без розгляду у зв`язку із пропуском строку.

Водночас суд апеляційної інстанції не звернув увагу на те, що спірне рішення у цій справі (№461/7577/16-а) не було переглянуто у справі №461/3479/16-а та щодо нього відсутнє рішення суду, яке набрало законної сили. В свою чергу, позивач скористався правом на подання позову, вказавши підстави пропуску строку звернення з адміністративним позовом (про що позивачу було роз`яснено в резолютивній частині ухвали Галицького районного суду м. Львова від 29 серпня 2016 року).

Таким чином, суд попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про існування рішення суду з того самого спору і між тими самими сторонами та незаконно закрили провадження в частині позовних вимог про визнання нечинними та скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.5.3, пункту 4.2.2.6, пункту 4.4.3, пункту 4.6, пункту 9.4.2.1, з посиланням на пункт 4 частини першої статті 157 КАС України.

З касаційної скарги вбачається, що позивач просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції. З приводу таких вимог касаційної скарги, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити наступне.

Однією з засад судочинства, гарантованого статтею 129 Конституції України, є забезпечення права на апеляційний перегляд справи.

Відповідно до частини першої статті 293 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Однак, в порушення положень Конституції та КАС України, судом апеляційної інстанції, залишаючи позовну заяву без розгляду в частині, а в іншій частині позову закриваючи провадження, фактично, не здійснено апеляційного перегляду справи.

Враховуючи викладене вище, оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, справа за позовом Приватного підприємства Юридичної компанії Егіда-Львів до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа на стороні позивача Міністерство регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України, третя особа на стороні відповідача Львівське міське комунальне підприємство Львівводоканал , про визнання незаконним та скасування рішення - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З огляду на викладене, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року - скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Враховуючи результат касаційного розгляду справи, судові витрати не підлягають розподілу.

Керуючись статтями 349, 353, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного підприємства Юридичної компанії Егіда-Львів задовольнити.

Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року скасувати та направити справу до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

В.М. Шарапа