Постанова

від 08.01.2025 по справі 400/10642/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 січня 2025 року

м. Київ

справа №400/10642/23

провадження № К/990/38691/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Миколаївської міської ради

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2024 (головуючий суддя Кравченко К.В., судді Димерлій О.О., Джабурія О.В.)

у справі №400/10642/23

за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області)

до Миколаївської міської ради,

треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Виконавчий комітет Миколаївської міської ради, Департамент Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради, Комунальне підприємство "Миколаївкомунтранс",

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У січні 2024 року заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Миколаївської міської ради, що полягає у невиконанні Міської цільової програми поводження з побутовими відходами, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради від 20.12.2019 №56/66, в частині невжиття заходів до будівництва лінії сортування твердих побутових відходів (далі - ТПВ) на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ;

- зобов`язати Миколаївську міську раду вчинити дії до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що з грудня 1972 року на території Веснянської сільської ради Миколаївського району функціонує Полігон твердих побутових відходів м. Миколаїв, власником якого є виконавчий комітет Миколаївської міської ради.

3. Відповідно до Акту серія ЯЯ №0080031 від 30.05.2005 Комунальному підприємству «Миколаївкомунтранс» на праві постійного користування земельною ділянкою належить земельна ділянка загальною площею 37,93 га, яка призначена для розміщення Міського полігону ТПВ.

4. Відповідно до даних Паспорту місця видалення відходів від 30.03.2009 №19/4-12/ДІ, проектний обсяг видалення побутових відходів становить 10,9 млн.т. (50 млн. м3), а розрахунковий термін експлуатації вказаного місця видалення відходів 50 років - до грудня 2022 року.

5. Враховуючи термін експлуатації полігону ТПВ та його заповнення, Комунальним підприємством «Миколаївкомунтранс» було ініційовано питання включення до Програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки заходів з розроблення проєкту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів та проєкту будівництва нового полігона.

6. Рішенням Миколаївської міської ради від 20.12.2019 №56/66 затверджено Міську цільову програму поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки (далі також Програма), якою передбачено, в тому числі, вирішення питання будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проєкту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проєкту будівництва нового полігону ТПВ. Згідно з додатком 2 до Програми вказані заходи мали бути здійснені у 2020 році.

7. Ресурсне забезпечення Програми здійснюється згідно з чинним законодавством України за рахунок коштів міського бюджету в межах наявного фінансового ресурсу.

8. Виконавцями вказаних заходів відповідно до додатку 4 Програми були Департамент житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради та Комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс».

9. Департамент Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради здійснює координацію дій між виконавцями програми та контроль за її виконанням.

10. Відповідно до зазначеної цільової програми, розрахунковий обсяг видалення відходів - 50 млн.м3, станом на 7 місяців 2019 року захоронено близько 48 млн. куб. м.

11. Окружною прокуратурою 01.07.2021, 14.02.2023 надсилались листи Миколаївській міській раді щодо надання інформації про вжиті заходи до виконання Програми в частині будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону побутових відходів, розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.

12. Згідно з інформацією Виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.07.2021 та Департаменту Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради від 23.02.2023 фінансування видатків з місцевого бюджету на реалізацію указаних заходів Програми упродовж 2020-2023 років не здійснювалось, у зв`язку з чим вказані заходи Програми не виконані.

13. Відповідно до пункту 3 рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 25.08.2021 №766 «Деякі питання надання послуг з поводження з побутовими відходами у м.Миколаєві» суб`єктом господарювання, який здійснює експлуатацію та утримання міського полігону твердих побутових відходів, розташованого за адресою: Миколаївська обл., Миколаївський р-н, с. Весняне, вул. Нова, 16, є Комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс», яке здобуло право на здійснення ліцензованого виду діяльності на захоронення побутових відходів відповідно до вимог чинного законодавства.

14. 20.03.2023 Комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс» як суб`єкт господарювання, який експлуатує Полігон ТПВ уклало договір №20/03/2023 з Державним підприємством «Науково-дослідний та констукторсько-технологічний інститут міського господарства», предметом якого є виконання розрахунку фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ, який розташований за адресою: Миколаївська обл., Миколаївський р-н, с. Весняне, вул. Нова, 16.

15. За результатами проведеного розрахунку, на підставі висновків, які містяться в звіті Державного підприємства «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» від 24.04.2023 встановлено, що станом на 2023 при збережені об`ємів видалення відходів на Полігоні ТПВ на рівні останніх 5 років (2018-2022) залишковий термін експлуатації становить 4 роки та фактична місткість полігону становить приблизно 11,6 млн. т відходів або 57,944 млн. куб. м.

16. 05.05.2023 Комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс» звернулось до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради щодо внесення змін до Паспорту ТПВ відповідно до звіту «Розрахунок фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ, який розташований за адресою: Миколаївська обл., Миколаївський р-н, с. Весняне, вул. Нова, 16» від 24.04.2023, виконаного Державним підприємством «Науково-дослідний та констукторсько-технологічний інститут міського господарства».

17. Рішенням Виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 10.05.2023 №327 «Про розгляд та погодження результатів звіту «Розрахунок фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ, який розташований за адресою: Миколаївська область, Миколаївський район, с. Весняне, вул. Нова, 16» погоджено результати звіту «Розрахунок фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ, який розташований за адресою: Миколаївська область, Миколаївський район, с. Весняне, вул. Нова, 16», розробленого Державним підприємством «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства», Комунальному підприємству «Миколаївкомунтранс доручено вжити заходів щодо звернення до Миколаївської обласної військової адміністрації із питанням внесення змін до Паспорта місця видалення відходів, назва Полігон твердих побутових відходів м. Миколаїв (біля с. Велика Корениха), реєстраційний номер 19/4-12/11 від 30.03.2009 в частині фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ.

18. 29.05.2023 Комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс направило до Миколаївської обласної військової адміністрації лист щодо погодження внесення змін до Паспорту ТПВ, а саме:

пункт 7 «Проєктний обсяг видалення відходів» Розділу ІІ Загальна характеристика ТПВ та викласти його в наступній редакції: «проектний обсяг видалення відходів: 11,6 млн. т (57,944 млн. куб. м)»;

пункт 8 «Розрахунковий термін експлуатації» Розділу ІІ Загальна характеристика ТПВ та викласти його в наступній редакції: «розрахунковий термін експлуатації: 54 роки».

19. Зміни до Паспорту місця видалення відходів були погоджені начальником Управління екології та природних ресурсів Миколаївської ОВА від 07.06.2023, а начальником Миколаївської ОВА затверджені 03.07.2023.

20. 05.07.2023 Комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс» керівнику Окружної прокуратури міста Миколаєва направило лист за вих. №802, яким проінформувало про виконану роботу.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

21. Позов обґрунтований тим, що Миколаївською міською радою порушуються вимоги чинного законодавства про охорону навколишнього природного середовища та законодавства про відходи при експлуатації Полігону твердих побутових відходів м. Миколаїв (біля с. Велика Корениха), яке розташоване за адресою: Миколаївська область, Миколаївський район, с. Весняне, вул. Нова, 16. Вказане ставить під загрозу стан екологічної рівноваги на прилеглій до Полігону ТПВ території та, відповідно, може призвести до погіршення стану здоров`я населення, чим завдає шкоди державним інтересам. Прокурор зазначає, що у порушення вимог статті 21 Закону України «Про відходи» та статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Миколаївською міською радою не вживались заходи до реалізації Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки, а кошти на впровадження таких заходів, як будівництво лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону побутових відходів та розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ не виділялись. Як наслідок, Полігон ТПВ функціонує з перевищенням строку експлуатації, на межі гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення. Бездіяльність Миколаївської міської ради впливає на реалізацію прав, свобод та інтересів жителів територіальної громади на безпечне навколишнє природне середовище. Також прокурор обґрунтовує звернення з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) тим, що всупереч приписів законів інспекцією як уповноваженим органом контролю не вжито дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності Миколаївської міської ради щодо виконання Міської програми поводження з побутовими відходами та зобов`язання вчинити певні дії. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

22. Відповідач не визнав позовні вимоги та у відзиві на позов зазначив, що твердження заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва щодо функціонування Полігону ТПВ на граничній межі перевищення допустимого обсягу побутових відходів та те, що Полігон ТПВ функціонує з перевищенням строку експлуатації, на межі гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення, є хибними, оскільки станом на дату подання позову прокуратура була проінформована про збільшення проектного обсягу видалення відходів та про продовження розрахункового терміну експлуатації Міського полігону ТПВ, а саме: термін експлуатації Полігону ТПВ, що функціонує на території Веснянської об`єднаної територіальної громади Миколаївського району Миколаївської області становить 54 роки та фактична місткість полігону становить приблизно 11.6 млн. т відходів або 57,944 млн. куб. м. Миколаївська міська рада вважає, що у неї не було законодавчо встановленого обов`язку по виконанню запланованих заходів, які були затверджені Програмою, а не здійснення фінансування Миколаївською міською радою Програми не призвело до негативного впливу на інженерно-технічний і санітарний стан території, естетичний вигляд, на санітарне і епідеміологічне благополуччя населення.

23. Комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс» надав суду пояснення, в яких просить відмовити у задоволенні позову, оскільки прокурором не надано належні докази, які доводять нанесення шкоди навколишньому природньому середовищу території міста Миколаєва внаслідок не виконання Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки, яка затверджена рішенням Миколаївської міської ради від 20.12.2019 № 56/66. Стосовно позовних вимог щодо зобов`язання Миколаївської міської ради вчинити дій до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів та розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ, зазначили, що ця вимога не може бути задоволена через відсутність доказів порушення строків виконання цих заходів.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22.04.2024 відмовлено в задоволенні позову.

25. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції керувався таким:

- необхідною передумовою для звернення до суду з цим позовом Інспекції або прокурора в інтересах Інспекції є встановлений факт порушення відповідачем вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, однак такого факту у цій справі не встановлено; позивач заходи контролю щодо Полігону ТПВ не вживав, лабораторні вимірювання (випробування) не здійснював; ні позивач, ні прокурор не надав суду доказів того, що бездіяльність відповідача призвела до порушення екологічних показників - забруднення земель, води та атмосферного повітря, та не встановлено причинно-наслідковий зв`язок між порушенням екологічних показників та бездіяльністю Миколаївської міської ради. Тобто, Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) не має повноважень на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльність щодо не контролювання виконання Програми, оскільки відсутнє порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

- доводи прокурора, що Полігон ТПВ функціонує з перевищенням строку експлуатації, на межі гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення не прийнято судом, оскільки згідно з внесеними змінами до Паспорту місця видалення відходів, які були погоджені начальником управління екології та природних ресурсів Миколаївської ОВА 07.06.2023 та затверджені начальником Миколаївської ОВА 03.07.2023, було збільшено обсяг відходів до 11.6 млн. т відходів або 57,944 млн. куб. м та строк експлуатації Полігону ТПВ на 4 роки до грудня 2026 року;

- Додатком до Програми пунктом 1.7 передбачено обсяг видатків на будівництво лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, в тому числі придбання техніки для її обслуговування 12280,6 тис. грн на 2020 рік, але прокурор не надав суду доказів того, що відповідач передбачив такі видатки в місцевому бюджеті на 2020 рік;

- посилання прокуратури у відповіді на відзив на те, що внесення змін до Паспорту місця видалення відходів, якими збільшено фактичну місткість обсягу до 11,6 млн. т та залишковий термін експлуатації Полігону ТПВ до 54 років, є лише відтермінуванням тих проблемних питань, які потребують негайного вирішення, не прийнято судом, оскільки відповідно до норми Кодексу адміністративного судочинства судовому захисту підлягають порушені праві, а не права та інтереси, які можуть бути порушені в майбутньому;

- прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі інспекції про бездіяльність Миколаївської міської ради щодо невиконання - не контролювання виконання Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради, але Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) не має повноважень на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності щодо не контролювання виконання Програми, оскільки відсутнє порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

- міська цільова програма поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки закінчилась, тому зобов`язати її виконати неможливо;

- відсутня норма права, яка б надавала суду можливість зобов`язати Миколаївську міську раду виконати Програму у спосіб, який зазначив прокурор у позовних вимогах;

- прокурором не доведено, що бездіяльність Миколаївської міської ради впливає на реалізацію прав, свобод та інтересів жителів територіальної громади на безпечне навколишнє природне середовище.

26. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2024 рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22.04.2024 скасовано і прийнято нову постанову про задоволення позовних вимог заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва.

27. Задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції керувався таким:

- право заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва на звернення до суду за цим предметом позову в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) залежить від того, чи наділена інспекція правом на звернення до суду з таким позовом. Аналіз наведених законодавчих положень дає підстави для висновку, що розробка, затвердження та забезпечення виконання Програми поводження з побутовими відходами є законодавчо визначеним обов`язком Миколаївської міської ради, який направлений на забезпечення екологічної безпеки. Відповідно, не виконання відповідачем Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки в частині вжиття заходів, які стосуються існуючого полігону ТПВ, з урахуванням визначених термінів його експлуатації та встановленого рівня його заповнення, може бути кваліфіковано як порушення відповідачем вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, оскільки це створює потенційні загрози для екологічної безпеки при досягненні критичного рівня наповненості вказаного полігону, навіть з урахуванням внесених у 2023 році змін до Паспорту місця видалення відходів, якими збільшено обсяг відходів до 11.6 млн. т відходів або 57,944 млн. куб. м та строк експлуатації Полігону ТПВ на 4 роки до грудня 2026 року;

- внесення у 2023 році змін до Паспорту місця видалення відходів з метою уникнення перевищення меж гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення жодним чином не виключають необхідність виконання Програми в частині вжиття тих заходів, які стосуються існуючого полігону ТПВ, адже збільшення обсягу запланованих відходів з 10,9 млн. т (50 млн. куб.м) до 11.6 млн.т (57,944 млн.куб. м) та розрахункового терміну експлуатації вказаного полігону - з грудня 2022 року до грудня 2026 року не усуває саму причину, яка зумовила розроблення такої Програми;

- відхилення судом першої інстанції доводів прокурора про те, що зміни до Паспорту місця видалення відходів не усувають обов`язку виконання Програми, з посиланням на можливість захисту лише порушених прав, а не прав та інтересів, які можуть бути порушені в майбутньому, колегія суддів вважала хибним, оскільки, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави. Відповідно, сам факт існування потенційної загрози екологічній безпеці через невиконання відповідачем Програми в частині вжиття заходів, які стосуються існуючого полігону ТПВ, вже є підставою для захисту судом законних інтересів держави, які стосуються забезпечення екологічної безпеки;

- посилання суду першої інстанції на відсутність запланованих видатків в місцевому бюджеті на виконання заходів Програми, які стосуються існуючого полігону ТПВ, є хибними, оскільки, відповідно до статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» саме місцеві ради зобов`язані забезпечити фінансування заходів Програми, а тому відсутність таких видатків як раз і є доказом протиправної бездіяльності відповідача в частині, що стосується забезпечення виконання заходів Програми відносно існуючого полігону ТПВ.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

28. Миколаївська міська рада з постановою суду апеляційної інстанції не погодилася і звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2024 і залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22.04.2024.

29. Відповідач визначає підставами касаційного оскарження пункти 1 і 4 частини 4 статті 328 КАС України, мотивуючи це тим, що судом апеляційної інстанції не враховано позиції Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 08.09.2022 у справі №9901/276/19 і від 07.07.2021 у справі №9901/345/20 стосовно того, що необхідно розуміти під бездіяльністю суб`єкта владних повноважень та не враховано того, що у Миколаївської міської ради з урахуванням правових позицій Великої Палати Верховного Суду України не було імперативного обов`язку щодо:

- будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ,

- розроблення проєкту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів,

- розроблення проєкту будівництва нового полігона ТПВ.

30. Скаржник звертає увагу Суду, що питання, які планувалося реалізовувати в рамках згаданої бюджетної програми наразі знаходяться на стадії реалізації:

- щодо сортувальної лінії - прийнято рішення сесії міської ради щодо затвердження порядку функціонування комплексу з обробки побутових відходів біля діючого міського полігону, на 12.11.2024 планується отримання пропозицій від учасників інвестиційного конкурсу і потенційно мінімум один учасник буде приймати участь у цьому конкурсі;

- щодо розроблення проекту рекультивації - це питання у процесі в рамках статутної діяльності Комунального підприємства "Миколаївкомунтранс";

- щодо розроблення проєкту будівництва нового полігону, то це питання є актуальним лише з моменту винайдення відповідної земельної ділянки, яка буде підходити для подібних заходів.

31. На думку скаржника, судом апеляційної інстанції проігноровано те, що на момент розгляду справи, ситуація, яка описувалася у позовній заяві прокуратури, значно змінилася, а саме - в частині кінцевого строку експлуатації полігону, де строк було змінено з грудня 2022 року по грудень 2026 року.

32. Від прокуратури, Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), Департаменту Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради надійшли відзиви на касаційну скаргу.

33. Інші учасники судового процесу своїм правом на подання відзиву не скористалися. Копія ухвали Верховного Суду від 27.11.2024 направлена учасникам процесу через підсистему «Електронний суд».

34. У відзиві на касаційну скаргу прокурор погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та зазначає, що бездіяльність міської ради призводить до негативного впливу на інженерно-технічний і санітарний стан території, її естетичний вигляд, негативно впливає на санітарне та епідемічне благополуччя населення. Питання вчинення дій до забезпечення будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проєкту рекультивації кожної черги існуючого полігона побутових відходів, розроблення проєкту будівництва нового полігону ТПВ відноситься до виключної компетенції Миколаївської міської ради. А необхідність їх вчинення зумовлена порушенням у сфері охорони навколишнього природного середовища при експлуатації Полігону ТПВ після закінчення розрахункового терміну експлуатації вказаного місця видалення відходів.

35. Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та зазначає, що протягом строку дії Програми та на момент її закінчення, жодних заходів до вирішення проблемних питань, які потребують негайного вирішення вжито не було та фактично, ці заходи були реалізовані вже після закінчення дії Програми. Внесення змін до Паспорту місця видалення відходів з метою уникнення перевищення меж гранично допустимого рівня обсягу видалення побутових відходів та норм накопичення було вимушеним заходом, вже після порушення у сфері охорони навколишнього природного середовища при експлуатації Полігону ТПВ після закінчення розрахункового терміну експлуатації вказаного місця видалення відходів.

36. Департамент Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради у відзиві на касаційну скаргу підтримує касаційну скаргу Миколаївської міської ради, вважає, що суд першої інстанції зробив законні та обґрунтовані висновки, тоді як висновки суду апеляційної інстанції не узгоджуються з чинним законодавством і обставинами справи.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

37. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

38. Велика Палата Верховного Суду неодноразово у своїх рішеннях застосовувала підхід до розуміння протиправної бездіяльності. Так, протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

39. Така правова позиція була викладена, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.04.2018 у справі №П/9901/137/18 (800/426/17), від 27.02.2020 у справі № 800/304/17, від 07.07.2021 у справі №9901/345/20, від 08.09.2022 у справі №9901/276/19, від 30.05.2024 у справі № 9901/506/21.

40. У справі, що розглядається, прокурор обґрунтовує бездіяльність відповідача тим, що він не вживав заходів до реалізації Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки, а кошти на впровадження таких заходів, як будівництво лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону побутових відходів та розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ не виділялись.

41. Відповідно до статті 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров`я людей.

Екологічна безпека гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов`язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів.

42. Статтею 6 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що з метою проведення ефективної і цілеспрямованої діяльності України по організації і координації заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання і відтворення природних ресурсів на перспективу розробляються і приймаються державні цільові, міждержавні, місцеві програми.

Порядок розробки державних цільових екологічних програм визначається Кабінетом Міністрів України.

43. Відповідно до статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції, зокрема, затверджують місцеві екологічні програм та створюють і визначають статус резервних, в тому числі й валютних, фондів для фінансування програм та інших заходів щодо охорони навколишнього природного середовища.

44. У статті 19 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції, зокрема організують розробку місцевих екологічних програм.

45. У справі, що розглядається, метою Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки було створення умов, що сприятимуть забезпеченню повного збирання, сортування, перевезення, утилізації, знешкодження та захоронення побутових відходів і обмеження їх шкідливого впливу на навколишнє природне середовище та здоров`я людей, зменшення негативного впливу полігону по захороненню ТПВ на навколишнє природне середовище.

46. Згідно зі статтями 5, 7 Закону України «Про відходи» (був чинним на момент прийняття Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки) основними принципами державної політики у сфері поводження з відходами є пріоритетний захист навколишнього природного середовища та здоров`я людини від негативного впливу відходів, забезпечення ощадливого використання матеріально-сировинних та енергетичних ресурсів, науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства щодо утворення та використання відходів з метою забезпечення його сталого розвитку.

До основних напрямів державної політики щодо реалізації зазначених принципів належить, зокрема, організація контролю за місцями чи об`єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє природне середовище та здоров`я людини.

47. У статті 21 Закону України "Про відходи" визначено, що органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують:

а) виконання вимог законодавства про відходи;

б) розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів;

в) організацію збирання і видалення побутових відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів;

г) затвердження місцевих і регіональних програм поводження з відходами та контроль за їх виконанням;

д) вжиття заходів для стимулювання суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері поводження з відходами;

е) вирішення питань щодо розміщення на своїй території об`єктів поводження з відходами;

є) координацію діяльності суб`єктів підприємницької діяльності, що знаходяться на їх території, в межах компетенції;

з) здійснення контролю за раціональним використанням та безпечним поводженням з відходами на своїй території;

и) ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів;

і) сприяння роз`ясненню законодавства про відходи серед населення, створення необхідних умов для стимулювання залучення населення до збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини;

ї) здійснення інших повноважень відповідно до законів України;

й) надання згоди на розміщення на території села, селища, міста місць чи об`єктів для зберігання та захоронення відходів, сфера екологічного впливу функціонування яких згідно з діючими нормативами включає відповідну адміністративно-територіальну одиницю;

м) здійснення контролю за додержанням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з виробничими та побутовими відходами відповідно до закону та розгляд справ про адміністративні правопорушення або передача їх матеріалів на розгляд інших державних органів у разі порушення законодавства про відходи.

Органи місцевого самоврядування приймають рішення про відвід земельних ділянок для розміщення відходів і будівництва об`єктів поводження з відходами.

48. Статтею 33 цього ж Закону визначено, що зберігання та видалення відходів здійснюються відповідно до вимог екологічної безпеки та способами, що забезпечують максимальне використання відходів чи передачу їх іншим споживачам (за винятком захоронення). На кожне місце чи об`єкт зберігання або видалення відходів складається спеціальний паспорт, в якому зазначаються найменування та код відходів, згідно з державним класифікатором, їх кількісний та якісний склад, походження, а також технічні характеристики місць чи об`єктів зберігання чи видалення і відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих об`єктів.

Видалення відходів здійснюється відповідно до встановлених законодавством вимог екологічної безпеки з обов`язковим забезпеченням можливості утилізації чи захоронення залишкових продуктів за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

49. Відповідно до статті 26 Закону України « Про управління відходами» від 20.06.2022 №2320, який набрав чинності 09.07.2023, до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері управління відходами належить:

1) участь у реалізації державної політики у сфері управління відходами;

2) участь у розробленні та реалізації регіональних планів управління відходами;

3) затвердження місцевих планів управління відходами;

4) вирішення питань щодо розміщення на території відповідних територіальних громад об`єктів оброблення відходів;

5) створення пунктів роздільного збирання побутових відходів.

50. У Методичних рекомендаціях щодо розроблення програм (планів заходів) з благоустрою населених пунктів, затверджених наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 23.10.2010 №462 (втратили чинність 20.06.2018) визначалося, що Місцева програма (плани заходів) з благоустрою населених пунктів - це комплекс завдань і заходів, спрямованих на розв`язання найважливіших проблем у сфері благоустрою населених пунктів, взаємопов`язаних та узгоджених за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.

51. Тобто, при формуванні нормативного розуміння місцевих програм з благоустрою населених пунктів малося на увазі, що це буде комплекс завдань і заходів, спрямованих на розв`язання найважливіших проблем у сфері благоустрою населених пунктів. Вказане дає підстави для висновку, що вказаний комплекс заходів є обов`язковим для виконання, інакше не буде досягнуто мети, задля якої відповідну програму прийнято.

52. Також важливим є те, що вказана Програма затверджена рішенням Миколаївської міської ради, а відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

53. Вказане спростовує доводи касаційної скарги про відсутність у Миколаївської міської ради імперативного обов`язку щодо виконання Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради від 20.12.2019 №56/66.

54. Отже, аналіз наведених вище нормативно-правових актів у взаємозв`язку зі змістом Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки свідчить про те, що обов`язок щодо реалізації державної політики у сфері поводження з відходами покладено на місцеві ради та їх виконавчі органи, які в період дії вказаної Програми повинні були вжити всі необхідні заходи для реалізації будівництва лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, розроблення проекту рекультивації кожної черги існуючого полігону побутових відходів та розроблення проекту будівництва нового полігону ТПВ.

Проте під час дії вказаної Програми визначені заходи не проводилися.

55. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що додатком до Програми п.1.7 передбачено обсяг видатків на Будівництво лінії сортування твердих побутових відходів на існуючому полігоні ТПВ, в тому числі придбання техніки для її обслуговування 12280,6 тис. грн. на 2020 рік.

56. Суд апеляційної інстанції встановив, що згідно з інформацією Виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.07.2021 та Департаменту Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради від 23.02.2023 фінансування видатків з місцевого бюджету на реалізацію указаних заходів Програми упродовж 2020-2023 років не здійснювалось, у зв`язку з чим вказані заходи Програми не виконані.

57. Колегія суддів також погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо того, що відповідно до статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» саме місцеві ради зобов`язані забезпечити фінансування заходів Програми, а тому відсутність таких видатків як раз і є доказом протиправної бездіяльності відповідача в частині, що стосується забезпечення виконання заходів Програми відносно існуючого полігону ТПВ.

58. Отже, є законними висновки суду апеляційної інстанції про обґрунтованість позовних вимог щодо наявності протиправної бездіяльності Миколаївської міської ради щодо невиконання Міської цільової програми поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради від 20.12.2019 №56/66.

59. Щодо дій, вчинених відповідачем після закінчення дії відповідної Програми, Суд враховує таке.

60. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 10.05.2023 №327 «Про розгляд та погодження результатів звіту «Розрахунок фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ, який розташований за адресою: Миколаївська область, Миколаївський район, с.Весняне, вул.Нова, 16» Комунальному підприємству «Миколаївкомунтранс доручено вжити заходів щодо звернення до Миколаївської обласної військової адміністрації із питанням внесення змін до Паспорта місця видалення відходів в частині фактичної місткості та залишкового терміну експлуатації Полігону ТПВ.

61. 29.05.2023 Комунальне підприємство «Миколаївкомунтранс направило до Миколаївської обласної військової адміністрації лист щодо погодження внесення змін до Паспорту ТПВ, а саме: п.7 «Проєктний обсяг видалення відходів» Розділу ІІ Загальна характеристика ТПВ та викласти його в наступній редакції: проектний обсяг видалення відходів: 11,6 млн.т. (57,944 млн.м3); п.8 «Розрахунковий термін експлуатації» Розділу ІІ Загальна характеристика ТПВ та викласти його в наступній редакції: розрахунковий термін експлуатації: 54 роки.

62. При цьому внесення змін до Паспорту місця видалення відходів, якими збільшено фактичну місткість обсягу до 11,6 млн.т та залишковий термін експлуатації Полігону ТПВ до 54 років, було здійснено лише 10.05.2023 (після закінчення дії Програми) рішенням Виконавчого комітету Миколаївської міської ради №327.

63. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що такі змін до Паспорту місця видалення відходів жодним чином не виключають необхідність виконання Програми в частині вжиття тих заходів, які стосуються існуючого полігону ТПВ, адже збільшення обсягу запланованих відходів з 10,9 млн.т. (50 млн. м3) до 11.6 млн.т. (57,944 млн.м3) та розрахункового терміну експлуатації вказаного полігону з грудня 2022 року до грудня 2026 року не усуває саму причину, яка зумовила розроблення такої Програми.

64. З приводу аргументів відповідача і висновків суду першої інстанції про те, що Міська цільова програма поводження з побутовими відходами на 2020-2022 роки закінчилась і тому зобов`язати її виконати неможливо, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що сам факт невиконання відповідачем заходів Програми до завершення 2022 року не виключає необхідність виконання таких заходів та не усуває наявність потенційних загроз екологічній безпеці, які пов`язані із функціонуванням вказаного полігону ТПВ.

65. Верховний Суд відхиляє посилання Миколаївської міської ради на те, що питання, які планувалося реалізовувати в рамках згаданої бюджетної програми наразі знаходяться на стадії реалізації (рішення сесії міської ради щодо затвердження порядку функціонування комплексу з обробки побутових відходів біля діючого міського полігону від 26.09.2024 №37/26, наказ Департаменту Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради від 04.10.2024 №330 «Про оголошення конкурсу»), оскільки відповідач почав виконувати наведені ним заходи після прийняття постанови судом апеляційної інстанції у цій справі.

66. Доводи касаційної скарги щодо невірної оцінки доказів судом апеляційної інстанції не знайшли свого підтвердження.

67. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

68. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

69. Оскільки Верховний Суд не приймає нового рішення за результатами розгляду справи, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Миколаївської міської ради залишити без задоволення, а П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.09.2024 у справі №400/10642/23 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб