Постанова

від 27.02.2025 по справі 560/16980/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 560/16980/23

адміністративне провадження № К/990/32284/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білак М.В.,

суддів: Желєзного І.В., Жука А.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Управління Західного офісу Держаудитслужби України в Хмельницькій області

на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року (головуючий суддя - Польовий О.Л.)

та на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року (головуючий суддя: Біла Л.М., судді: Матохнюк Д.Б., Гонтарук В.М.)

у справі № 560/16980/23

за позовом Дочірнього підприємства «Хмельницький облавтодор» Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України»

до Управління Західного офісу Держаудитслужби України в Хмельницькій області, Західного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. Дочірнє підприємство «Хмельницький облавтодор» Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» (далі - ДП «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України», ДП «Хмельницький облавтодор») звернулось до суду з вказаним, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ Західного офісу Держадутислужби від 20 червня 2023 року № 188 «Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал» в частині пункту та теми заходів державного фінансового контролю: 8.2.4.1 Розділу VIII «Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області «Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року щодо ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України»;

- визнати протиправними та скасувати направлення від 07 вересня 2023 року № 221 та № 223, видані Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області для проведення ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України».

2. Позов мотивований тим, що ДП «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України» не є об`єктом перевірки в розумінні Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII), у зв`язку з цим єдиною підставою для проведення такого контролю може бути наявність судового рішення, ухваленого у кримінальному провадженні, яке відсутнє.

3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року позовні вимоги задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано наказ Західного офісу Держадутислужби від 20 червня 2023 року № 188 «Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал» в частині пункту та теми заходів державного фінансового контролю: 8.2.4.1 Розділу VIII «Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області «Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року щодо ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України». Визнано протиправними та скасовано направлення від 07 вересня 2023 року № 221, від 07 вересня 2023 року № 223, видані Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області для проведення ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності Дочірнього підприємства «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України».

4. Відповідач, не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

5. Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

6. Від позивача до Верховного Суду надійшов відзив, у якому позивач просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. На підставі направлень від 07 вересня 2023 року № 221 та № 223 посадові особи Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області прибули до ДП "Хмельницький облавтодор" ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги України" з метою проведення перевірки дотримання вимог законодавства фінансового контролю.

8. Підставами здійснення перевірки у спірних направленнях визначені статті 11 Закону №2939-ХІІ, пункт 8.2.4.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2023 року.

9. Відповідно до Плану проведення заходів, а саме пункту 8.2.4.1 визначено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП "Хмельницький облавтодор", підставою проведення ревізії - власна ініціатива.

10. Відповідно до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення ревізій за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2023 року, ревізії підпадає - "Сума одержаних державних (комунальних) коштів в періоді, що буде перевірятися (тис, грн.) 1012301,0. У свою чергу місяць та рік проведення попереднього заходу державного фінансового контролю - листопад 2020 року.

11. Позивач, уважаючи, що він не є об`єктом перевірки в розумінні Закону № 2939-XII, оскаржив вказаний наказ та направлення до суду.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що позивач не є об`єктом перевірки в розумінні Закону № 2939-XII, адже він не користується майном, яке належить Державі Україна, а також не отримує грошові кошти із державних фондів усіх рівнів, а тому єдиною підставою контролю може бути наявність судового рішення, ухваленого у кримінальному провадженні.

13. Суди указали на те, що у розрізі пунктів 3.5, 4.8, 4.9 Статуту ДП «Хмельницький облавтодор», а також проаналізованих взаємовідносин позивача та його засновника - АТ "ДАК "Автомобільні дороги України", дочірнє підприємство не може відповідати за зобов`язаннями АТ "ДАК "Автомобільні дороги України", в тому числі, перед державою, як власником акцій АТ "ДАК "Автомобільні дороги України", оскільки позивач несе відповідальність лише перед засновником за збереження та належне утримання закріпленого за ним майном.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Відповідач у касаційній скарзі, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини першої статті 2 Закону № 2939-ХІІ щодо віднесення ДП «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України» до непідконтрольних органів державного фінансового контролю підприємств.

15. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій помилково уважають, що якщо Дочірнє підприємство «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України», засновником якого є АТ «ДАК «Автомобільні дороги України» 100% акцій якого належать державі, використовує майно закріплене за ним на праві господарського відання, проте не отримує грошові кошти з бюджетів будь-яких рівнів, державних фондів чи фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, то є непідконтрольним органу державного фінансового контролю.

16. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що відповідно до вимог статті 2 Закону № 2939 єдиною підставою для здійснення державного фінансового контролю у Дочірньому підприємстві «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України» може бути лише наявність судового рішення, ухваленого у кримінальному провадженні.

17. Відповідач зазначає, що зі змісту положень Статуту слідує, що за своєю організаційно-правовою формою підприємство є дочірнім підприємством, заснованим на власності держави в особі АТ «ДАК «Автомобільні дороги України». Водночас, майно, набуте чи придбане підприємством у процесі здійснення господарської діяльності, а також доходи, отримані від господарської діяльності, перебувають також у власності держави.

18. На переконання відповідача, оскільки Дочірнє підприємство «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України» використовує в періоді, що перевіряється, державне та комунальне майно, відтак, є підконтрольною органу державного фінансового контролю установою.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

21. Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

22. Згідно з частиною другою статті 2 Закону № 2939-XII Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

23. Відповідно до частини третьої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

24. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

25. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

26. Згідно з підпунктом 3 пункту 3 Положення № 43 основними завданнями Держаудитслужби є здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

27. Як вбачається із матеріалів справи, позивач, звертаючись до суду з вказаним позовом просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ Західного офісу Держадутислужби від 20 червня 2023 року № 188 «Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал» в частині пункту та теми заходів державного фінансового контролю: 8.2.4.1 Розділу VIII «Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області «Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал 2023 року щодо ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України»;

- визнати протиправними та скасувати направлення від 07 вересня 2023 року № 221 та № 223, видані Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області для проведення ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України».

28. Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

30. Право на судовий захист відображене і у частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

31. Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС.

32. Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

33. Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

34. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

35. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

36. Тобто обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

37. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 вересня 2021 року у справі № 816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно з яким неправомірність дій контролюючого органу з призначення і проведення перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення. У зв`язку з чим, не погодилась із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

38. Колегія суддів вважає цей висновок застосовним і до справи, що розглядається.

39. Так, у справі, що розглядається, позивач просить визнати протиправним та скасувати наказ Західного офісу Держадутислужби від 20 червня 2023 року № 188 «Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал» в частині.

40. При цьому, як вбачається з матеріалів справи, ДП «Хмельницький облавтодор» з 12 вересня 2023 року призупинив надання посадовим особам органу державного фінансового контролю документів, необхідних для проведення ревізії ДП «Хмельницький облавтодор», у тому числі його філій, а надані на вимогу об`єкта контролю повернуто. Отже, позивач фактично скористався правом не допустити посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки.

41. Враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що спірний наказ не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

42. Незгода з наказом про проведення перевірки може бути підставою для оцінки наслідків або результатів перевірки (припису, постанови, рішення про анулювання ліцензії, інших санкцій) або ж скасування санкцій, пов`язаних із недопуском до проведення перевірки, правомірності такого недопуску. Оскарження самого лише наказу не призводить до реального захисту прав суб`єкта перевірки, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

43. Таким чином, неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

44. При цьому, підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

45. Аналогічний висновок викладений Верховним Судом у постанові від 24 жовтня 2024 року у справа № 580/2466/19, від 22 жовтня 2024 року у справі № 380/7526/22, від 03 жовтня 2024 року у справі № 520/26475/21, від 08 березня 2023 року у справі № 420/25447/21.

46. Одночасно, колегія суддів звертає увагу, що направлення від 07 вересня 2023 року № 221 та № 223, видані Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області для проведення ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Хмельницький облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України», які позивач просить визнати протиправними та скасувати є реалізацією спірного наказу, у зв`язку з чим, позовні вимоги про скасування таких направлень є похідними від вимог щодо визнання протиправним та скасування спірного наказу.

47. Виходячи з наведеного, колегія суддів не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

48. В свою чергу, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

49. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі.

50. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

51. На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

52. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

53. Колегія суддів зауважує, що хоча провадження у справі закрите саме на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС, проте колегія суддів роз`яснює, що такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства.

54. З огляду на наведене, касаційна скарга Управління Західного офісу Держаудитслужби України в Хмельницькій області підлягає частковому задоволенню, рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року та на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року - скасуванню, із закриттям провадження у цій справі.

55. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 238, 345, 354, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби України в Хмельницькій області задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року та на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року у справі № 560/16980/23 скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

І. В. Желєзний

А.В. Жук,

Судді Верховного Суду