Постанова

від 25.03.2025 по справі 380/25348/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 березня 2025 року

м. Київ

справа № 380/25348/23

адміністративне провадження № К/990/20846/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,

за участю:

секретаря судового засідання - Часник А.О.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Кудінової О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про визнання протиправними дій, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 (суддя Морська Г.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2024 (суддя-доповідач Судова-Хомюк Н.М., судді: Онишкевич Т.В., Сеник Р.П.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (далі - ВКДКА), в якому просила:

- визнати протиправними дії ВКДКА щодо ненадання публічної інформації на запит ОСОБА_1 від 28.08.2023;

- зобов`язати ВКДКА розглянути запит від 28.08.2023 та надати у відповідь на нього публічну інформацію, а саме: перелік ПІБ осіб, які притягалися до дисциплінарної відповідальності рішеннями ВКДКА із зазначенням дати прийняття та номеру таких рішень.

2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що 28.08.2023 надіслала на офіційну електронну адресу ВКДКА (info@vkdka.org) запит на публічну інформацію. У ньому просила надати таку інформацію: перелік ПІБ осіб, які притягалися до дисциплінарної відповідальності рішеннями ВКДКА із зазначенням дати прийняття та номеру таких рішень. На час звернення до суду відповіді позивачка не отримала, тому вважає, що відповідачем порушене її право на отримання публічної інформації, яке просить суд захистити.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 позовні вимоги задоволено частково.

3.1. Визнано протиправними дії Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури щодо несвоєчасного надання відповіді на запит ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації від 28.08.2023.

3.2. Зобов`язано Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури надати ОСОБА_1 запитувану нею інформацію у запиті від 28.08.2023 з урахуванням висновків суду.

3.3. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2024 апеляційну скаргу ВКДКА залишено без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 у справі №380/25348/23 залишено без змін.

5. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що запитувана у ВКДКА позивачкою та не надана їй інформація стосовно переліку ПІБ осіб, які притягались до дисциплінарної відповідальності рішеннями ВКДКА, підпадає під визначення, яке міститься у статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: інформація, отримана або створена в процесі виконання ВКДКА своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, яка знаходиться у володінні цього органу. Тому відмова ВКДКА у наданні позивачці інформації, яку вона запитувала, є протиправною, а визначені підстави для відмови у її наданні не відповідають частині першій статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

5.1. Також суди обох інстанцій дійшли висновку, що в цій конкретній ситуації немає підстав вважати, що надання позивачці запитуваної інформації покладало на відповідача надмірний тягар з обробки даних, надання відповіді на запитувану інформацію не потребує створення нової інформації, а вимагає лише систематизації вже наявної.

5.2. Суди попередніх інстанцій зауважили, що з аналізу положень чинного законодавства слідує, що розпорядник публічної інформації може (і повинен) надати не лише ту публічну інформацію, яку він з огляду на свій правовий статус створив, а й ту, яка була отримана ним (розпорядником) у процесі здійснення його повноважень, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у його володінні, зокрема через систему обліку публічної інформації, яка діє у ВКДКА.

5.3. Суди обох інстанцій дійшли висновку, що ВКДКА є розпорядником запитуваної інформації в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому належним і достатнім способом захисту прав скаржника є зобов`язання ВКДКА надати ОСОБА_1 запитувану нею інформацію з урахуванням визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації» вимог.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

6. У касаційній скарзі ВКДКА, покликавшись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просила рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2024 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

7. Ухвалою від 13.06.2024 Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ВКДКА з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

8. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій проігнорували доводи ВКДКА, в контексті частини першої статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», стосовно того, що запитувана позивачем інформація (ПІБ осіб, які притягалися до дисциплінарної відповідальності, дати прийняття та номери таких рішень) не є готовою інформацією, а вимагає проведення роботи з систематизації, аналітики даних, тобто Закон України «Про доступ до публічної інформації» надає право доступу до вже існуючої інформації (документів) і не вимагає створення у відповідь на запит нової інформації (зокрема шляхом проведення систематичної та аналітичної роботи).

8.1. Відповідач наголосив, що висновки судів обох інстанцій про відсутність підстав вважати, що надання позивачці запитуваної інформації покладало на відповідача надмірний тягар з обробки даних, суперечать висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 25.06.2019 у справі №9901/925/18.

8.2. Також відповідач зазначив, що ВКДКА звітує щодо кількості розглянутих справ на рішення, дії чи бездіяльність КДКА за формою, встановленою рішенням Ради адвокатів України від 04.07.2015 №79, яка не передбачає інформації за тими параметрами, які зазначила у запиті позивачка.

8.3. ВКДКА вважає, що зобов`язання відповідача оскарженими судовими рішеннями надати позивачці запитувану нею інформацію призведе до розголошення адвокатської таємниці, у контексті чого відповідач покликається на висновки Верховного Суду в постановах від 21.11.2019 у справі №822/1479/17, від 09.10.2019 у справі №646/1591/18, висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 20.02.2020 у справі №11-1110сап19. Крім того, рішенням Ради адвокатів України від 02.03.2022 №22 закрито для публічного доступу персональні дані адвокатів, розміщені в Єдиному реєстрі адвокатів України на період запровадження воєнного стану.

8.4. Крім того, на переконання відповідача, ВКДКА не є розпорядником інформації в розумінні пункту 5 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», що свідчить про неповне дослідження судами обставин справи.

9. Представник позивачки подав відзив на касаційну скаргу, сформований за допомогою підсистеми «Електронний суд», однак такий не може бути взятий Судом до уваги з огляду на таке.

9.1. Як вбачається зі змісту цього документа, він по суті є супровідним листом, до якого додано відзив на касаційну скаргу від 24.06.2024 як додаток у PDF форматі, що порушує пункт 26 Положення про порядок функціонування окремих підсистем (модулів) Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи та пункту 12 Інструкції користувача Електронного кабінету ЄСІТС.

9.2. Як наслідок, поданий представником позивачки процесуальний документ не скріплений підписом за допомогою ЄСІТС, а накладення електронного підпису на додатки до цього документа лише засвідчує їхню справжність оригіналу.

9.3. Отже, всупереч приписів частини десятої статті 44 КАС України відзив на касаційну скаргу не підписаний, а тому не може бути прийнятий до уваги при розгляді справи.

10. У судовому засіданні представник ВКДКА підтримав доводи і вимоги касаційної скарги, зазначив, що рішення суду виконано. Позивачка просила відмовити в задоволенні касаційної скарги і підтвердила отримання запитуваної інформації.

11. Заслухавши пояснення учасників справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

12. ОСОБА_1 надіслала запит про доступ до публічної інформації на офіційну електронну адресу відповідача 28.08.2023 о 22:12, яка була доставлена відповідачу, що підтверджується скріншотом сторінки електронної пошти.

12.1. У запиті ОСОБА_1 просила надати інформацію про «перелік ПІБ осіб, які притягалися до дисциплінарної відповідальності рішеннями ВКДКА із зазначенням дати прийняття та номеру таких рішень» без зазначення конкретного періоду.

13. Відповідь на вказаний запит скеровано позивачці 15.11.2023.

14. ВКДКА стверджує, що про існування вказаного запиту дізналась 03.11.2023 після відкриття провадження у справі.

15. На підставі наказу Голови ВКДКА від 07.11.2023 №40-ОД проведена службова перевірка відомостей, викладених у позовній заяві ОСОБА_1 , що надійшла на адресу ВКДКА разом з ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 02.11.2023 у цій справі.

16. За результатами перевірки встановлено, що 28.08.2023 в 22 год. 12 хв. на електронну адресу ВКДКА надійшло повідомлення від ОСОБА_2 із запитом про доступ до публічної інформації. Проте дане повідомлення потрапило в папку «Спам» електронної пошти. Зазначене повідомлення було виявлено у папці «Спам» управителем з адміністративної діяльності Поспєєвою В.В. 08.11.2023 в результаті здійснення перевірки відомостей згідно з наказом №40-ОД від 07.11.2023.

17. Після виявлення запиту від ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації такий був зареєстрований за вхід. №20210 від 08.11.2023.

18. У листі-відповіді ВКДКА від 15.11.2023 №1916, який був надісланий ОСОБА_1 , причинами відмови в наданні запитуваної інформації відповідач зазначив відсутність згоди суб`єктів персональних даних (адвокатів) на поширення інформації, що містить персональні дані (прізвище, ім`я, по батькові); відсутність сформованої інформації за запитуваним форматом, в розрізі: ПІБ осіб, які притягались до дисциплінарної відповідальності, дати прийняття та номери таких рішень.

V. Позиція Верховного Суду

19. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Відповідаючи на питання, поставлені перед судом касаційної інстанції в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.

21. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

23. Закон України від 13.01.2011 №2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон №2939-VI) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

24. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

25. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

26. Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VI).

27. Пунктами 1, 6 частини першої статті 14 Закону №2939-VI установлено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації та оновлювати оприлюднену інформацію.

28. За приписами пункту 2 частини першої статті 5 Закону №2939-VI одним із способів доступу до інформації є надання такої за запитами на інформацію.

29. Згідно з положеннями частин першої-другої статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

30. Відповідно до вимог частини п`ятої статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію має містити:

1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є;

2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;

3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

31. За правилами частини першої статті 20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

32. Отже, з огляду на системний аналіз наведених вище положень кожна особа має право скористатися своїм правом на подання інформаційного запиту у встановленому законодавством порядку, якому кореспондує обов`язок розпорядника інформації надати на нього відповідь.

33. Частина перша статті 22 Закону №2939-VI передбачає, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

34. Згідно із частиною першою статті 23 Закону №2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

35. Запитувач має право оскаржити, зокрема, відмову в задоволенні запиту на інформацію (пункт 1 частини другої статті 23 Закону №2939-VI).

36. З огляду на встановлені в цій справі обставини, мотивом звернення з цим позовом до суду слугувало те, що ВКДКА не повідомила позивачці (на її запит на публічну інформацію) перелік ПІБ осіб, які притягалися до дисциплінарної відповідальності рішеннями ВКДКА із зазначенням дати прийняття та номеру таких рішень, аргументувавши відмову тим, що організація підготовки та надання такої інформації вимагає проведення роботи із систематизації та аналітичної роботи за запитуваними критеріями.

37. Відповідно до частин першої, третьої статті 33 Закону України від 05.07.2012 №5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон №5076-VI) адвоката може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав, передбачених цим Законом. Дисциплінарне провадження стосовно адвоката здійснюється кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури за адресою робочого місця адвоката, зазначеною в Єдиному реєстрі адвокатів України.

38. Згідно з положеннями пункту 4 частини п`ятої статті 50 Закону №5076-VI здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів належить до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

39. Водночас повноваження щодо розгляду скарг на рішення кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури щодо здійснення дисциплінарних проваджень надано ВКДКА, яка відповідно до частини п`ятої статті 52 Закону №5076-VI за результатами розгляду такої скарги має право, зокрема, змінювати рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури або його скасовувати та ухвалювати нове рішення.

40. Таким чином, ВКДКА володіє запитуваною позивачкою інформацією, оскільки створює її в процесі виконання своїх обов`язків, а тому обґрунтованими є висновки судів обох інстанцій, що ВКДКА є розпорядником інформації в розумінні Закону №2939-VI.

41. Також Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що в цій справі немає підстав вважати, що формування і надання позивачці запитуваної інформації покладало на відповідача надмірний тягар з обробки даних.

42. Варто зауважити, що Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово у своїх постановах, застосовуючи частину першу статті 1 Закону №2939-VI, зазначала про такі обов`язкові ознаки публічної інформації, як документованість, створення (отримання) інформації суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх повноважень або знаходження у володінні цього суб`єкта з інших підстав. Розпорядник публічної інформації зобов`язаний надати ту публічну інформацію, якою він володіє і яка певним чином задокументована (відображена на матеріальних носіях) (постанови Великої Палати Верховного Суду від 10.02.2021 у справі №9901/22/20, від 19.10.2023 у справі №9901/337/21).

43. Розпорядник може і повинен надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, знаходиться поза площиною правового регулювання доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов`язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації (постанова Великої Палати Верховного Суду від 20.02.2025 у справі № 990/324/24).

44. Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд наголошує, що з огляду на свій правовий статус ВКДКА створила запитувану позивачкою інформацію, а тому надання відповіді на запит позивачки не потребує створення нової інформації або проведення надміру складної роботи з аналітики та систематизації наявної у ВКДКА інформації щодо своїх же рішень, про що правильно зазначили суди попередніх інстанцій.

45. Покликання скаржника на висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 25.06.2019 у справі №9901/925/18 суд касаційної інстанції не бере до уваги з огляду на різні фактичні обставини, зокрема на вид запитуваної інформації, в зазначеній справі та справі, що розглядається, що виключає подібність правовідносин у цих справах у розумінні пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

46. Також не заслуговують на увагу доводи касаційної скарги про те, що зобов`язання ВКДКА надати позивачці запитувану інформацію призведе до розголошення адвокатської таємниці з огляду на таке.

47. У розумінні Закону №5076-VI адвокатською таємницею є будь-яка інформація, що стала відома адвокату, помічнику адвоката, стажисту адвоката, особі, яка перебуває у трудових відносинах з адвокатом, про клієнта, а також питання, з яких клієнт (особа, якій відмовлено в укладенні договору про надання правничої допомоги з передбачених цим Законом підстав) звертався до адвоката, адвокатського бюро, адвокатського об`єднання, зміст порад, консультацій, роз`яснень адвоката, складені ним документи, інформація, що зберігається на електронних носіях, та інші документи і відомості, одержані адвокатом під час здійснення адвокатської діяльності.

48. З огляду на визначення адвокатської таємниці Верховний Суд не вбачає підстав кваліфікувати інформацію щодо переліку адвокатів, які притягалися до дисциплінарної відповідальності, адвокатською таємницею.

49. У зв`язку з цим колегія суддів не бере до уваги висновки Верховного Суду, на які представник відповідача покликається в контексті розголошення адвокатської таємниці.

50. Отже, доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваних у цій справі судових рішень.

51. За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

52. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанцій в оскарженій частині є законними і не підлягають скасуванню, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

53. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

54. Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури залишити без задоволення.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2024 залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Повну постанову складено 26.03.2025.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

В.М. Соколов