Постанова

від 07.05.2025 по справі 420/33294/24

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/33294/24

Перша інстанція: суддя Хлімоненкова М.В.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого:Градовського Ю.М.

суддів:Семенюка Г.В.,

Шляхтицького О.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Одеської обласної ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2024р. по справі за адміністративним позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) до Одеської обласної ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Приватного підприємства «Ім. лейтенанта Шмідта», Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», Одеської обласної державної (військової) адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення про надання дозволу на спеціальне використанні природних ресурсів,

В С Т А Н О В И Л А:

У жовтні 2024р. заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) звернувся до суду із позовом до Одеської обласної ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ПП «Ім. лейтенанта Шмідта», Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», Одеської обласної державної (військової) адміністрації, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Одеської обласної ради від 6.09.2024р. за №708-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Ім. лейтенанта Шмідта» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішення Одеської обласної ради від 6.09.2024р. за №709-VIII суперечить положенням природоохоронного законодавства України. Посилаючись на приписи ст.9,14,21,24 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», Положення про РЛП Тилігульський заступник прокурора у позові зауважив, що здійснення господарської діяльності в межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський є можливим при наявності зонування згідно з затвердженим Проектом організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

Також, у позові звертається увага на те, що згідно ч.4 ст.7 ЗУ Про природно-заповідний фонд України, межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проєктів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Втім на теперішній час, Проєкт створення та Проєкт організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів відсутній. Відтак, неможливо встановити межі території регіонального ландшафтного парку Тилігульський за приписами ч.4 ст.7 ЗУ Про природно-заповідний фонд України, у зв`язку з відсутністю Проєкту створення, а також неможливо визначити зонування регіонального ландшафтного парку Тилігульський, у зв`язку з відсутністю Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

Отже, за доводами позову, з урахуванням наявності згідно з приписами ст.21, 24 ЗУ Про природно-заповідний фонд України диференційованого режиму користування регіонального ландшафтного парку Тилігульський згідно з функціональним зонування (заповідна зона, зона регульованої рекреації, зона стаціонарної рекреації, господарська зона), Одеська обласна державна адміністрація погоджує, а Одеська обласна рада видає дозволи на спеціальне використання природних ресурсів в межах Парку, не розуміючи на якій саме зоні функціонального зонування буде проводитись господарська діяльність та взагалі не розуміючи інформації про межі Парку, що свідчить про невідповідність спірного рішення приписам ст.7,9,14,21,24 вищезазначеного Закону, а відтак і про наявність підстав для його визнання протиправним і скасування.

Також, в обґрунтування підстав для звернення до суду із цим позовом, заступник прокурора Одеської обласної прокуратури вказав про невжиття спеціально уповноваженим органом - Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) дій щодо захисту інтересів держави.Посилаючись на вказане просив позов задовольнити.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2024р. адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Одеської обласної ради від 6.09.2024р. за №708-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Ім. лейтенанта Шмідта» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році».

В апеляційній скарзі Одеська обласна рада, посилаючись на порушення норм права, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову у повному обсязі.

На підставі вказаного, судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про залишення скарги без задоволення, а рішення суду без змін, з наступних підстав.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Одеської обласної ради від 6.09.2024р. за №708-VIII є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки здійснення господарської діяльності в межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський є можливим лише при наявності зонування згідно із затвердженим Проектом організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів, а на теперішній час такі Проекти відсутні.

Вирішуючи спір судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об`єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи під час апеляційного розгляду справи, що Рішенням Одеської обласної ради від 25.11.1997р. за №176-ХХІІ створено на території Комінтернівського та Березівського районів без вилучення земель у землекористувачів регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», загальною площею 13 954га , з них 9981га - площа частини акваторії лиману.

Наказом Державного управління екологічної безпеки в Одеській області від 19.06.1998р. за №45 затверджено Положення про регіональний ландшафтний парк Тилігульський (надалі - Положення №45).

Відповідно до п.1.2,1.8 Положення №45, парк створений з метою забезпечення в природоохоронних, рекреаційних, оздоровчих, наукових, освітніх цілях природних комплексів Тилігульського лиману та прилеглих територій в межах Одеської області.

Зона діяльності Парку обмежується його територією. Землі Парку є об`єктами комплексної охорони.

В подальшому, Рішенням Одеської обласної ради від 10.08.2020р. за №1376-VI затверджено Положення про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський».

27.05.2024р. та 7.08.2024р. ПП «Ім.лейтенанта Шмідта» звернулось із клопотанням до Одеської обласної ради про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський.

До клопотань були надані наступні документи:

- погодження РЛП Тилігульський Приватному підприємству Ім.лейтенанта Шмідта на отримання дозволу Одеської обласної ради на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку Тилігйльський у встановлених обсягах,

- розпорядження голови (начальника) Одеської обласної державної (військової) адміністрації від 12.04.2024р. за №346/А-2024 Про затвердження ліміту на використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський Одеської області на 2024 рік,

- витяг з рішення науково-технічної ради РЛП Тилігульський щодо розподілу ліміту використання природних ресурсів в межах парку між зацікавленими особами,

- картосхема проектно-функціонального зонування РЛП Тилігульський, яке затверджено науково-технічною радою РЛП Тилігульський з визначенням ділянок для здійснення спеціального використання природних ресурсів (рибальства),

- дозвіл Державного агентства розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства) на Тилігульському лимані,

- опис матеріально-технічної бази ПП Ім.лейтенанта Шмідта на Тилігульському лимані (рибальські судна, знаряддя лову, дозволені для використання, рибоприймальні пункти),

- звіт ПП Ім.лейтенанта Шмідта про обсяги вилову водних біоресурсів станом на 1.01.2024р.,

- свідоцтво про державну реєстрацію ПП Ім.лейтенанта Шмідта від 5.12.2007р. серії А00 №481647,

- витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань стосовно ПП Ім.лейтенанта Шмідта станом на 26.05.2024р..

4.09.2024р. головою (начальником) Одеської обласної державної (військової) адміністрації видано розпорядження за №837/А-2024 Про погодження видачі Приватному підприємству Ім.лейтенанта Шмідта дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський на 2024 рік, яким погоджено видачу Підприємству дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах РЛП Тилігульський у 2024 році на здійснення рибальства (камбала-глоса - 0,015 т, атерина, хамса чорноморська, кефалеві, бички, піленгас - не лімітуються, креветка - 0, інші види риб -0).

6.09.2024р. за №25/4-12ПК постійною комісією з питань екології, природокористування, земельних відносин, адміністративно-територіального устрою, запобігання надзвичайним ситуаціям і ліквідації їх наслідків та оборонної роботи Одеської обласної ради надано висновки та рекомендації з розгляду питання Про проєкт рішення обласної ради Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) Приватному підприємству Ім.лейтенанта Шмідта у межах РГЛ Тилігульський у 2024 році, якими рекомендовано проєкт рішення до розгляду на пленарному засіданні двадцять третьої сесії обласної VIII скликання.

6.09.2024р., відповідно до п.22 ч.1 ст.43 ЗУ Про місцеве самоврядування в Україні, ст.9-1 ЗУ Про природно-заповідний фонд України, ЗУ Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, Постанови КМУ від 10.08.1992р. за №459 (зі змінами) Про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду і встановлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення та з урахуванням клопотань ПП Ім.лейтенанта Шмідта від 27.05.2024р. за №9/05, від 7.08.2024р. за №3/08, розпорядження Одеської обласної державної (військової) адміністрації від 12.04.2024р. №346/А-2024 Про затвердження ліміту на використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський Одеської області на 2024 рік, розпорядження Одеської обласної (військової) адміністрації від 4.09.2024р. №837/А-2024 Про погодження видачі товариству з приватному підприємству Ім.лейтенанта Шмідта дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський на 2024 рік, обласна рада прийняла спірне рішення за №708-VIII, яким:

1. Дозволила спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський Приватному підприємству Ім.лейтенанта Шмідта у 2024 році обсягом згідно з додатком 1;

2. Затвердила умови дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) на території регіонального ландшафтного парку Тилігульський у 2024 році обсягом згідно з додатком 2.

Додатком 1 до вказаного рішення визначено обсяги спеціального використання природних ресурсів (рибальства) ПП Ім. лейтенанта Шмідта у межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський у 2024 році за наступними видами водних біоресурсів та їх обсягами використання: камбала - глоса - до 0, 015 тонн, атерина - не лімітується, хамса чорноморська - не лімітується, кефалеві - не лімітується, бички - не лімітується, піленгас - не лімітується, креветки - 0, інші види риб - 0.

Вважаючи прийняте відповідачем рішення протиправним, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до суду із даним позовом.

Перевіряючи правомірність прийняття оскаржуваного рішення Одеської обласної ради, з урахуванням підстав, за якими апелянт пов`язує його протиправність та скасування, в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія виходить з наступного.

Приписами ч.2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення відповідно до пункту в) частини 1 статті 19 ЗК України є однією з категорій, на які за основним цільовим призначенням поділяються землі України.

Відповідно до ст.43-45 ЗК України, землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

Вони можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Відповідно до ст.46-1 ЗК України, землі територій та об`єктів природно-заповідного фонду використовуються з урахуванням обмежень у їх використанні, визначених відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та положеннями про ці території, об`єкти.

В силу вимог ч.1 ст.13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є суб`єктами права владності Українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Як визначено ч.1,2 ст.5 ЗУ Про охорону навколишнього природного середовища державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначає ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» за №2456-ХІІ (надалі - Закон №2456-ХІІ зі змінами).

Преамбулою вказаного Закону №2456-ХІІ визначено, що природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

У зв`язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

Приписами ст.1 Закону № 2456-XII визначено, що завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі.

У відповідності до ст.3 Закону №2456-ХІІ до природно-заповідного фонду України належать також регіональні ландшафтні парки.

Положеннями ст.7 Закону №2456-ХІІ визначено, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.

На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до ч.5 ст.8 Закону №2456-ХІІ збереження території та об`єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом додержання вимог щодо охорони територій та об`єктів природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності, розробки проектної і проектно-планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкування, проведення екологічних експертиз.

Згідно із ст.9, ч.1-8 ст.9-1 Закону №2456-ХІІ, території та об`єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися: у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.

Встановлені частиною першою цієї статті основні види використання, а також заготівля деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасання худоби, мисливство, рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об`єктів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також на підставі дозволів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення визначається Кабінетом Міністрів України. Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється на безоплатній основі.

Видача дозволів здійснюється на підставі заяви природокористувача, погодженої із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами.

Постановою КМУ від 10.08.1992р. за №459 затверджено Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, яке визначає порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, крім лісових та водних ресурсів, підприємствам, установам, організаціям і громадянам.

Поряд з цим, спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється з урахуванням наступних особливостей, визначених зазначеним вище Законом №2456-ХІІ.

Так, зокрема положеннями ст.14 Закону №2456-ХІІ встановлено, що режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду - це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об`єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів.

Режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається відповідно до цього Закону з урахуванням їх класифікації та цільового призначення.

З метою визначення та обґрунтування заходів щодо провадження відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів природоохоронної, науково-дослідної, рекреаційної, господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, а також стратегії розвитку об`єкта природно-заповідного фонду на десять років розробляється проект організації території об`єкта природно-заповідного фонду.

Регіональні ландшафтні парки, як передбачено ст.23 Закону №2456-ХІІ, є природоохоронними рекреаційними установами місцевого чи регіонального значення, що створюються з метою збереження в природному стані типових або унікальних природних комплексів та об`єктів, а також забезпечення умов для організованого відпочинку населення.

На регіональні ландшафтні парки покладається виконання таких завдань: збереження цінних природних та історико-культурних комплексів та об`єктів; створення умов для ефективного туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів і об`єктів; сприяння екологічній освітньо-виховній роботі.

Положеннями ч.1 ст.24 Закону №2456-ХІІ встановлено, що на території регіональних ландшафтних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей проводиться зонування з урахуванням вимог, встановлених для територій національних природних парків.

В той же час, відповідності до ч.1 ст.21 Закону №2456-ХІІ, на території національних природних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням:

- заповідна зона - призначена для охорони та відновлення найбільш цінних природних комплексів, режим якої визначається відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників;

- зона регульованої рекреації - в її межах проводяться короткостроковий відпочинок та оздоровлення населення, огляд особливо мальовничих і пам`ятних місць; у цій зоні дозволяється влаштування та відповідне обладнання туристських маршрутів і екологічних стежок; тут забороняються рубки лісу головного користування, промислове рибальство, мисливство, інша діяльність, яка може негативно вплинути на стан природних комплексів та об`єктів заповідної зони;

- зона стаціонарної рекреації - призначена для розміщення готелів, мотелів, кемпінгів, інших об`єктів обслуговування відвідувачів парку; тут забороняється будь-яка господарська діяльність, що не пов`язана з цільовим призначенням цієї функціональної зони або може шкідливо вплинути на стан природних комплексів та об`єктів заповідної зони і зони регульованої рекреації;

- господарська зона - у її межах забороняються рубки головного користування і проводиться господарська діяльність, спрямована на виконання покладених на парк завдань, знаходяться населені пункти, об`єкти комунального призначення парку, а також землі інших землевласників та землекористувачів, включені до складу парку, на яких господарська та інша діяльність здійснюється з додержанням вимог та обмежень, встановлених для зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників.

На території зони регульованої рекреації, стаціонарної рекреації та господарської зони забороняється будь-яка діяльність, яка призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища та зниження рекреаційної цінності території національного природного парку.

Зонування території національного природного парку, рекреаційна та інша діяльність на його території провадяться відповідно до Положення про національний природний парк та Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, при цьому діяльність національного природного парку спрямовується на доведення площі заповідної зони національного природного парку до рівня не менше 20 відсотків загальної площі.

Відповідно до ч.2 ст.24 Закону №2456-ХІІ, Проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів і порядок його реалізації затверджуються державним органом, який прийняв рішення про організацію парку.

При цьому, у п.3.4, 3.5 Положення про РЛП Тилігульський закріплено положення про те, що на території Парку встановлюється диференційований режим охорони, відновлення та використання природних комплексів згідно з функціональним призначенням, визначеним проектом організації території парку. Зонування території Парку виконується відповідно до Закону України Про природно-заповідний фонд України. Межі та режим зон визначаються проектом організації території Парку.

Аналізуючи викладене, судова колегія вважає, що здійснення господарської діяльності в межах регіонального ландшафтного парку Тилігульський є можливим при наявності зонування згідно із затвердженим Проектом організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

Окрім того, судова колегія звертає увагу, що у розумінні вимог ч.4 ст.7 Закону №2456-ХІІ, межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Між тим, як було встановлено під час розгляду даної справи, на теперішній час Проект створення та Проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів відсутні.

Зокрема, відповідно до листів Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації від 2.02.2022р. за №429/06/05-41/2-22/253, від 4.09.2024р. за №4459/06/05-35/2-24/3481 архівні матеріали Проєкту створення регіонального ландшафтного парку Тилігульський (його текстова та графічна частини) в Департаменті відсутні.

Проєкт організації території, охорони, відтворення та рекреаційного використання природних комплексів та об`єктів регіонального ландшафтного парку Тилігульський на сьогодні не затверджений.

Відповідно до листа регіонального ландшафтного парку Тилігульський від 26.09.2024р. за №166 проінформовано про відсутність Проєкту створення та Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів. Щодо Проєкту організації повідомлено, що в РЛП Тилігульський наявна комерційна пропозиція по його розробленню від Державної екологічної академії післядипломної освіти та управління, згідно якої вартість робіт становить 800тис.грн. Питання фінансування досі вирішується.

Протягом 2021-2023р. адміністрацією РЛП Тилігульський неодноразово надсилались відповідні запити до Одеської обласної ради, Державного архіву Одеської області та університету ім.І.І. Мечникова з метою встановлення місця зберігання та отримання копії Проєкту створення РЛП Тилігульський. Однак, щоразу отримувались відповіді про відсутність в даних установах вказаного документу.

Отже, судова колегія вважає, що на теперішній час неможливо встановити межі території регіонального ландшафтного парку Тилігульський, у зв`язку з відсутністю відповідного Проєкту та також неможливо визначити зонування регіонального ландшафтного парку Тилігульський у зв`язку з відсутністю Проєкту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів.

Як вбачається із матеріалів справи, що про вказані обставини обласною прокуратурою було повідомлено Одеську обласну раду та Одеську обласну державну адміністрацію листами від 24.09.2024р. №12-1202вих-24, від 24.09.2024р. №12-1203вих-24.

В свою чергу Одеською обласною радою у відповідь на звернення прокуратури своїм листом від 4.10.2024р. за №4053/0/03-14/24/1819 було проінформовано, що спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється згідно з вимогами ст.9-1 ЗУ Про природно-заповідний фонд України та Положення №459, та інших вимог, необхідних для видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів наведеними нормативними актами не встановлено.

Отже, судова колегія вважає, що всупереч приписам ст.7,9,14,21,24 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» Одеська обласна державна адміністрація погоджує, а Одеська обласна рада видає дозволи на спеціальне використання природних ресурсів в межах Парку, не розуміючи на якій саме зоні функціонального зонування буде проводитись господарська діяльність та взагалі не розуміючи інформації про межі Парку.

Що стосується правового значення дозволу, виданого Державним агентством України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм, то судова колегія зазначає наступне.

Так, Одеська обласна рада стверджує про відсутність будь-якої шкоди інтересам держави, оскільки у ПП «їм. лейтенанта Шмідта» наявний дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства).

Однак, Одеська обласна рада допускає плутанину між правовим статусом дозволів на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства) та дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Так, приписами ч.1 ст.23 ЗУ «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, видає дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства, дослідного вилову).

Відповідно до ч.4 ст.24 ЗУ «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства) видається протягом двох робочих днів з дня подання відповідної заяви суб`єктом рибного господарства, після укладення договору на право спеціального використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), що укладається за результатами аукціону з продажу права на укладення такого договору, який проводиться для реалізації квот добування (вилову).

У свою чергу, приписами ч.1 ст.24 ЗУ «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» визначено, що видача, відмова у видачі, переоформлення, анулювання дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства, дослідного вилову), крім видів водних біоресурсів, занесених до Червоної книги України, та водних біоресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів за межами юрисдикції України, форми реєстрації уловів (експорту, реекспорту) антарктичного та патагонського іклачів, підтвердження походження водних біоресурсів (сертифікат законності вилучення водних біоресурсів із середовища їх існування для експорту продуктів лову, сертифікат реекспорту імпортованих продуктів лову, форма підтвердження переробки імпортованих продуктів лову для їх експорту) здійснюються в електронній формі, у тому числі засобами Єдиного державного вебпорталу електронних послуг або Єдиної державної електронної системи управління галуззю рибного господарства, на безоплатній основі центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства.

Тобто, ЗУ «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» прямо передбачено, що дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства, дослідного вилову) не видається на водні біоресурси у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Аналогічно відповідно до п. 60 Порядку здійснення спеціального використання водних біоресурсів, затвердженого Постановою КМУ від 22.12.2023р. за №1347, дія дозволу не поширюється на спеціальне використання водних біоресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

В свою чергу, відповідно до ч.6 ст.9-1 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», абз.9 п.4 Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого Постановою КМУ від 10.08.1992р. №459, спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Тобто, законодавством України окремо передбачено видача дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства, дослідного вилову) (регулюється Законом України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», видається Державним агентством України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм) та окремо - видача дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду (регулюється Законом України «Про природно-заповідний фонд України», видається місцевими радами).

Отже, такі дозволи ніяким чином не перетинаються між собою, мають різний правовий статус, видаються різними суб`єктами владних повноважень та щодо різних територій.

Відмінність таких дозволів підтверджується і ЗУ «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», де окремо наведено Дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду (пункт 36) та Дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства, дослідного вилову) (пункт 138).

Як вбачається із матеріалів справи, що ПП «ім. лейтенанта Шмідта» дійсно до заяви про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» подано:

- договір TL1MAX2024 на право спеціального використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), укладеного 30.01.2024 з Державним агентством меліорації та рибного господарства України;

- дозвіл №ДД-21/З-п на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства) від 6.03.2024р..

Поряд з цим, вказані документи ніяким чином не надають права здійснювати спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Тобто, наявність або відсутність дозволу, виданого Державним агентством України з розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм, ніяким чином не впливає на порядок надання місцевими радами дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відтак, судова колегія вважає доводи апеляційної скарги обласної ради в цій частині є такими, що прямо суперечать законодавству України.

Що стосується правового значення Положення про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», затвердженого рішенням Одеської обласної ради від 10.08.2020р. за №1376-VII, то судова колегія зазначає наступне.

Як вбачається із позовної заяви, що рішенням Одеської обласної ради від 10.08.2020р. №1376-VII затверджено Положення «Про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський». Проте, вказане Положення не має юридичної сили, оскільки обласні ради в силу приписів ст.5 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» не наділені повноваженнями щодо затвердження положень про будь-які території та об`єкти природно-заповідного фонду.

Будь-яких заперечень з вказаного приводу обласною радою не надано.

Одночасно, Одеською обласною радою вказується, що вказане Положення «Про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський» затверджено обласною радою, оскільки рішенням Одеської обласної ради від 6.06.2008р. за №561-V РЛП «Тилігульський» включено до Переліку об`єктів спільної власності, які знаходяться у безпосередньому управлінні Одеської обласної ради.

Однак, обласною радою допускається плутанина між термінами «установчий документ юридичної особи» та «положення про територію природно-заповідного фонду».

Так, назву «регіональний ландшафтний парк «Тилігульський» мають одночасно:

1) юридична особа - регіональний ландшафтний парк «Тилігульський» (код ЄДРПОУ 21018033), зареєстрована 10.07.1998р., що діє як спеціальна адміністрація для управління територією природно-заповідного фонду, установчим документом є статут регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», затверджений розпорядженням голови Одеської обласної ради від 14.02.2020р. №71/2020-ОР;

2) територія природно-заповідного фонду - регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», створений 25.11.1997р. відповідно до рішення Одеської обласної ради від 25.11.1997р. за №176-ХХІІ, Положення про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський» затверджено наказом Державного управління екологічної безпеки в Одеській області від 19.06.1998р. №45.

Варто зазначити, що відповідно до ч.1 ст.5 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» (в редакції станом на 19.06.1998р.) завдання, науковий профіль, особливості природоохоронного режиму та характеру функціонування природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, заказників, ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону і затверджуються: органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на місцях - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Отже, Державне управління екологічної безпеки в Одеській області мало усі повноваження станом на 19.06.1998р. здійснити затвердження Положення про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський».

В свою чергу, відповідно до ч.1 ст.5 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» (в редакції станом на 10.08.2020р.) завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються: обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Тобто, станом на 10.08.2020р. повноваженнями щодо затвердження Положення про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський» була наділена виключно Одеська обласна державна адміністрація, але аж ніяк не Одеська обласна рада.

Як вже зазначалось, що приписами ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відтак, рішення Одеської обласної ради від 10.08.2020р. за №1376-VII, яким затверджено Положення «Про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», не має жодної юридичної сили.

Натомість, завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим регіонального ландшафтного парку «Тиілгульський» визначається Положенням про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», затвердженим наказом Державного управління екологічної безпеки в Одеській області від 19.06.1998р. за №45, який є чинним, рішення про його скасування чи визнання нечинним не приймалось.

Також, у поданій апеляційній скарзі, Одеська обласна рада зазначає, що виключно з метою дотримання режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду і вимог Закону України «Про природно-заповідний фонд України», науково-технічною радою РЛП «Тилігульський» було затверджено проектно-функціональне зонування цього регіонального ландшафтного парку, де визначено на відповідній картосхемі місце розташування заповідної та господарської зон, а також зон стаціонарної і регульованої рекреації.

Поряд з цим, судова колегія зазначає, що науково-технічні ради регіональних ландшафтних парків згідно діючого законодавства, у тому числі Закону України «Про природно-заповідний фонд України», не покладено повноважень щодо затвердження функціонального зонування парку.

Більш того, ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» взагалі не передбачено створення науково-технічних рад в регіональних ландшафтних парках.

Також є незрозумілою назва «проектно-функціональне зонування парку», оскільки такого терміну у законодавстві не існує.

Як вже зазначалось, функціональне зонування регіонального ландшафтного парку у відповідності до ч.1 ст.21, ч.2 ст.24 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» здійснюється при затвердженні Проекту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів. Повноваження із затвердження Проекту організації належать державному органу, який прийняв рішення про організацію парку.

Жодних повноважень науково-технічним радам щодо визначення функціонального зонування регіональних ландшафтних парків законодавством не надано.

Крім того, відповідно до ч.7,8 ст.42 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» для вирішення наукових і науково-технічних проблем у природних заповідниках, біосферних заповідниках, національних природних парках, ботанічних садах створюються наукові або науково-технічні ради, до складу яких включаються провідні науковці та фахівці. Склад таких рад, їх завдання та порядок діяльності визначаються органами, у підпорядкуванні яких перебувають об`єкти природно-заповідного фонду зазначених категорій.

Відповідні наукові та науково-технічні ради можуть створюватися також при дендрологічних і зоологічних парках. Навчально-виховна робота учбових закладів на територіях та об`єктах природно-заповідного фонду проводиться на основі угод, укладених з їх адміністраціями чи підприємствами, установами та організаціями, у підпорядкуванні яких перебувають вказані території та об`єкти.

Отже, створення наукових або науково-технічних рад передбачено у:

- природних заповідниках;

- біосферних заповідниках;

- національних природних парках;

- ботанічних садах;

- дендрологічних парках;

- зоологічних парках.

Судова колегія звертає увагу, що створення науково-технічних рад у регіонально-ландшафтних парках не передбачено.

Натомість, відповідно до ч.2,3 ст.42 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» для ведення наукових досліджень у складі адміністрації природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків загальнодержавного значення створюються відповідні наукові підрозділи, структура, штати, кошторис витрат яких затверджуються органами, у підпорядкуванні яких перебувають зазначені об`єкти природно-заповідного фонду.

У разі необхідності наукові підрозділи можуть створюватися також у складі адміністрації регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків місцевого значення, а також парків-пам`яток садово-паркового мистецтва.

Відтак, судова колегія вважає, що проектно-функціональне зонування регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», затверджене науково-технічною радою вказаного парку (протокол від 8.10.2021р. №12), не має жодної юридичної сили.

Таким чином, наразі функціональне зонування регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» із картографічним зображенням розташування таких зон відсутнє.

Враховуючи викладене, обласною радою не надано жодних юридичних спроможних доводів на спростування висновків суду першої інстанції.

Відтак, враховуючи вищевказане та оцінюючи наявні в матеріалах справи письмові докази, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що в даному випадку наявні законні підстави для задоволення позовних вимог.

У контексті оцінки доводів апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

На підставі вказаного, колегія суддів зазначає, що викладені в апеляційній скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.

За таких обставин, судова колегія вважає, що рішення суду ухвалено з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому не вбачає підстав для його скасування.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.311,315,316,322,325 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Одеської обласної ради - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2024р. - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає, крім випадків встановлених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Головуючий:Ю.М. Градовський

Судді Г.В. Семенюк

О.І. Шляхтицький