Постанова від 30.09.2025 по справі 460/7048/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 460/7048/24

адміністративне провадження № К/990/23194/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2025 (головуючий суддя Матковська З.М., судді Гінда О.М., Ніколін В.В.)

у справі №460/7048/24

за позовом керівника Вараської окружної прокуратури

до Виконавчого комітету Вараської міської ради,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛКАН»,

про визнання протиправним та скасування рішення.

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. Керівник Вараської окружної прокуратура звернувся до суду з позовом до відповідача - Виконавчого комітету Вараської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛКАН», в якій просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Вараської міської ради № 272 від 13.11.2019 «Про затвердження містобудівної документації».

1.1. Позовні вимоги обґрунтовував тим, що оскаржене рішення органу місцевого самоврядування прийняте з порушенням вимог містобудівного законодавства.

2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 05.12.2024 у задоволенні позову відмовлено.

3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2025 рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 05.12.2024 скасовано. Ухвалено нове судове рішення, яким позовну заяву прокурора залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3.1. Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурор не мав адміністративної процесуальної дієздатності щодо звернення до суду з цим позовом.

3.2. Зокрема, суд вказав, що в обґрунтування наявності порушення інтересів держави і підстав для їх представництва, прокурор зазначив, що він здійснює представництво в суді законних інтересів держави, оскільки відсутній орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, який може здійснювати захист вказаних інтересів. Проте, на переконання суду апеляційної інстанції, у цій справі прокурор не довів наявність тих ознак, які є винятковими для представництва інтересів держави в суді.

4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

4.1. Місто Вараш Рівненської області до 2016 року мало назву ОСОБА_11 і було перейменовано відповідно до постанови Верховної ради України №1377-19 від 19.05.2016.

Генеральний план міста було розроблено відповідно до договору №721-01-2004 від 30.07.2004, на замовлення УКБ Рівненської обласної державної адміністрації відповідно до завдання на проектування, погодженого відділом містобудування та архітектури.

Генеральний план складається з аналітичної частини, обґрунтувань та пропозицій (пояснювальна записка, складена при виконанні робіт щодо перегляду обмеження доступу для графічної частини проекту і пояснювальної частини Генерального плану м.Вараш Рівненської області - https://drive.google.com/drive/folders/1UD5ri7KRhwEEKdxVVUGayvyj IaIA27uN, а.с.109-224 том 1; генеральний план основне креслення - https://drive.google.com/drive/folders/1UD5ri7KRhwEEKdxVVUGayvyjIaIA27uN, опорний план - https://drive.google.com/drive/folders/1UD5ri7KRhwEEKdxVVUGayvyjIaIA27uN).

4.2. «План зонування території (зонінг) м.Кузнецовськ Рівненської області» розроблений Державним підприємством Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М.Білоконя на замовлення виконавчого комітету Кузнецовської міської ради згідно договору №721-11-2015 від 05.06.2015 та затверджений рішенням Кузнецовської міської ради №177 від 25.03.2016.

4.3. 26.01.2017 Кузнецовською міською радою прийнято рішення №11 «Про розробку детального плану території вул. Паркова та рекреаційної зони активного відпочинку населення обмеженої вул. Парковою та р. Стир м. Вараш». Даним рішенням доручено відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Кузнецовської міської ради забезпечити розробку детального плану території вулиці Паркова та рекреаційної зони активного відпочинку населення обмеженої вул. Парковою та р. Стир в м. Вараш залучивши кошти з інших джерел, не заборонених законом.

4.4. 14.09.2018 між Управлінням містобудування, архітектури та капітального будівництва Виконавчого комітету Вараської міської ради (замовником), ОСОБА_12 (інвестором) та ФОП ОСОБА_13 (виконавцем) укладено договір №14-09/18 на виконання проектних робіт з розроблення містобудівної документації.

4.5. «Детальний план території «Вулиці Паркової та рекреаційної зони активного відпочинку населення обмеженої вул. Парковою та р.Стир у м.Вараш» розроблено підприємцем і головним архітектором проекту ОСОБА_13 , який має кваліфікаційний сертифікат відповідального виконавця окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єкта архітектури розробленням містобудівної документації.

4.6. «Детальний план території «Вулиці Паркової та рекреаційної зони активного відпочинку населення обмеженої вул. Парковою та р.Стир у м.Вараш» був предметом громадських слухань, які відбулися 03.05.2019.

4.7. 31.10.2019 розгляд проекту містобудівної документації «Детальний план території вулиці Паркової та рекреаційної зони активного відпочинку населення обмеженої вул. Паркова та р. Стир у м. Вараш» був винесений на засідання містобудівною ради при управлінні містобудування, архітектури та капітального будівництва виконавчого комітету Вараської міської ради.

Містобудівна рада одноголосно схвалила проект містобудівної документації «Детальний план території вул. Паркова та рекреаційної зони активного відпочинку населення обмеженої вул. Парковою та р. Стир м. Вараш» при умові виправлення зауважень ДСНС. Наказала відкориговану містобудівну документацію подати на затвердження виконавчого комітету Вараської міської ради.

4.8. Рішенням виконавчого комітету Вараської міської ради №272 від 13.11.2019 «Про затвердження містобудівної документації», затверджено містобудівну документацію «Детальний план території вулиці Паркова та рекреаційної зони активного відпочинку населення обмеженої вул. Парковою та р. Стир у м. Вараш».

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

5. Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2025, перший заступник керівника Львівської обласної прокуратури, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду та направити справу до цього суду для продовження розгляду.

5.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував щодо спірних правовідносин норми статті 53, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України. При цьому судом апеляційної інстанції не враховані висновки щодо застосування вказаних норм права, викладені Верховним Судом у постановах від 13.11.2024 у справі №380/5084/22, від 01.09.2022 у справі №440/7210/21, від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, від 22.10.2023 у справі № 320/835/23, від 05.06.2024 у справі № 580/1941/22.

5.2. На переконання особи, яка подала касаційну скаргу, суд апеляційної інстанції безпідставно прийшов до висновку про відсутність у прокурора в правовідносинах, щодо яких виник спір у цій справі, права звертатися до суду з позовом в інтересах держави для захисту прав мешканців відповідної територіальної громади.

6. Відповідач та треті особи ОСОБА_8 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 подали відзив на касаційну скаргу, у якому просять відмовити у її задоволенні з огляду на правильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права. Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу не подали.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-3 статті 341 КАС України, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

8. Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

9. Вказаній конституційній нормі кореспондує норма частини 1 статті 5 КАС України, якою визначено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо така особа вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

10. У цій справі предметом спору є вимога прокурора визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Вараської міської ради № 272 від 13.11.2019 «Про затвердження містобудівної документації».

11. Суд першої інстанції розглянув справу по суті та ухвалив судове рішення про відмову у задоволенні позову і таке рішення в апеляційному порядку оскаржив прокурор. В апеляційній скарзі просив суд апеляційної інстанції скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 05.12.2024 та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позов.

12. Водночас позивач у поданій ним апеляційній скарзі клопотань про залишення позову без розгляду з підстав, визначених пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України, не заявляв.

13. За змістом оскаржуваної постанови апеляційний суд не вирішував питання правильності застосування судом першої інстанції норм матеріального права при ухваленні рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, натомість розглянув питання щодо наявності чи відсутності у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності. При цьому таке питання виходило за межі доводів апеляційної скарги.

14. Між тим межі перегляду судом апеляційної інстанції визначені статтею 308 КАС України, відповідно до якої суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина 1 статті 308 КАС України).

15. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина 2 статті 308 цього ж Кодексу).

16. Порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, визначені частиною третьою статті 317 КАС України, а саме: 1) справу розглянуто неповноважним складом суду; 2) в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і підстави його відводу визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованими; 3) справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою; 4) суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі; 5) судове рішення не підписано будь-ким із суддів або підписано не тими суддями, які зазначені у судовому рішенні; 6) судове рішення ухвалено суддями, які не входили до складу колегії, що розглядала справу; 7) суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

Нормами абзацу 2 частини 1 статті 319 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього ж Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

17. Беручи до уваги викладене, колегія суддів касаційного суду зазначає, що подання позовної заяви особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не відноситься до порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, у зв`язку із чим наявність таких обставин не дає суду апеляційної інстанції повноважень для скасування рішення суду, якщо відповідні доводи не були підставою для апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції.

18. При цьому наявність у суду апеляційної інстанції повноважень скасовувати рішення суду першої інстанції із залишенням позовної заяви без розгляду не надає права суду апеляційної інстанції застосовувати ці повноваження з власної ініціативи поза межами вимог і доводів апеляційної скарги. Аналогічні висновки щодо застосування статей 308, 310, 319 КАС України в подібних правовідносинах викладені також у постановах Верховного Суду від 19.02.2025 у справі № 380/7492/23, від 19.09.2019 у справі №0440/6027/18, від 12.01.2021 у справі №1640/2719/18, від 23.02.2021 у справі №420/1927/20, від 07.03.2024 у справі №420/1738/23 і колегія суддів не знаходить підстав для відступу від вказаної правової позиції під час перегляду цієї справи.

19. Таким чином, суд апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції порушив положення статті 308 КАС України, оскільки вийшов за межі апеляційного перегляду, не обґрунтувавши для цього правових підстав та помилково застосував наслідки, визначені пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України, використавши свої повноваження без законних на те підстав, визначених нормами КАС України.

При цьому апеляційний суд всупереч статті 308 КАС України не переглянув рішення суду першої інстанції по суті спору, не надав оцінку наведеним в апеляційній скарзі позивача доводам.

20. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

21. За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

22. Доводи касаційної скарги про наявність у позивача адміністративної процесуальної дієздатності судом касаційної інстанції у цій справі не досліджуються з огляду на приписи частини 4 статті 341 КАС України, оскільки вони не були предметом апеляційної скарги та щодо них у оскарженому в апеляційному порядку рішенні суду першої інстанції не робилися висновки за наслідком розгляду таких вимог.

Керуючись статтями 327, 343, 349, 353 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2025 у справі № 460/7048/24 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення і не оскаржується.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді: Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін