Постанова

від 11.09.2014 по справі 816/2740/14

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

11 вересня 2014 року м. ПолтаваСправа №816/2740/14

Полтавський окружний адміністративний суд колегією у складі:

головуючого судді - Кукоби О.О.,

суддів: Бойка С.С., Довгопол М.В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Лайко О.В.

та представників сторін:

від позивачів - Моргуль О.О.,

від відповідача - Леус О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Фермерського господарства "Фермер", Товариства з обмеженою відповідальністю "Київгеопроект" до Державного агентства земельних ресурсів України про скасування підсумкової оцінки результатів державної землевпорядної експертизи, зобов'язання надати підсумкову оцінку результатів державної землевпорядної експертизи та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

Фермерське господарство "Фермер", Товариство з обмеженою відповідальністю "Київгеопроект" звернулись до суду з позовом до Державного агентства земельних ресурсів України про скасування підсумкової оцінки результатів Державної землевпорядної експертизи (п. 11 висновку експертизи від 20 січня 2014 року № 1260-13); зобов'язання надати підсумкову оцінку результатів висновку Державної землевпорядної експертизи від 20 січня 2014 року № 1260-13: проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні ФГ "Фермер" на території Горбівської сільської ради Глобинського району Полтавської області в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України встановленим нормам і правилам.

01 вересня 2014 року позивачі уточнили позовні вимоги /а.с. 56 - зворотній бік/ шляхом викладення їх у наступній редакції:

- визнати протиправним рішення Держземагентства України, викладене у листі №28-28-0.23-3790/2-14 від 07 квітня 2014 року;

- зобов'язати Держземагентство України визнати, що зауваження викладені у листі №28-28-0.23-3790/2-14 від 07 квітня 2014 року "Про здійснення контролю за усуненням зауважень висновку Державної землевпорядної експертизи №1260-13 від 20 січня 2014 року" усунені в повному обсязі;

- зобов'язати Держземагентство України визнати, що проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користування ФГ "Фермер" на території Горбівської сільської ради Глобинського району Полтавської області в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України встановленим нормам і правилам.

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що оскаржене рішення відповідача, оформлене листом №28-28-0.23-3790/2-14 від 07 квітня 2014 року, не містить будь-якого законодавчого мотивування підстав, з яких проект землеустрою не пройшов експертизу, безпосередньо порушує права та законні інтереси позивачів, оскільки згідно Земельного кодексу України, Закону України "Про оренду землі" всі товаровиробники, які мають в своєму користуванні 100 та більше гектарів землі для ведення товарного сільськогосподарського виробництва зобов'язані використовувати її згідно розроблених та затверджених проектів землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування та впорядкування угідь. Вказували на те, що зауваження викладені у висновку Державної землевпорядної експертизи №1260-13 від 20 січня 2014 року виправлені розробником проекту землеустрою в повному обсязі.

Представник позивачів в судовому засіданні позовні вимоги підтримала та просила суд їх задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти задоволення позовних вимог.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів встановила наступні факти та відповідні до них правовідносини.

Колегією суддів встановлено, що Фермерське господарство "Фермер" звернулось до голови Глобинської районної державної адміністрації з заявою від 08 квітня 2013 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозмін та впорядкування /а. с. 7/.

Розпорядженням голови Глобинської районної державної адміністрації від 23 квітня 2013 року №106 надано дозвіл на розробку проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь на території Глобинського району, які перебувають у користуванні юридичних осіб, в тому числі і ФГ "Фермер".

Позивач - Фермерське господарство "Фермер" - звернувся до ТОВ "Київгеопроект" з клопотанням від 03 грудня 2013 року №10 про розроблення проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь ФГ "Фермер" на території Горбівської сільської ради Глобинського району Полтавської області /а. с. 9/.

Розрядженням голови Глобинської районної державної адміністрації від 25 грудня 2013 року №437 погоджено проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь ФГ "Фермер" на території Горбівської сільської ради Глобинського району Полтавської області /а. с. 12/.

27 грудня 2013 року ТОВ "Київгеопроект" звернулось до Головного управління Держземагенства у Полтавській області з клопотанням провести обов'язкову первинну Державну землевпорядну експертизу проекту землеустрою щодо еколого-економічного обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь ФГ "Фермер" на території Горбівської сільської ради Глобинського району Полтавської області /а. с. 13/.

Головне управління Держземагентства у Полтавській області на підставі вимог пунктів 2.7, 4.1.1 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації супровідним листом від 30 грудня 2013 року №21-16-0.4-2092/2-13 надіслало зазначений проект землеустрою на проведення державної землевпорядної експертизи до Держземагентства України, оскільки частина земельних ділянок відносяться до особливо цінних земель /а.с. 14/.

У зв'язку з цим, ТОВ "Київгеопроект", як розробник, листом від 30 грудня 2013 року №0-13/02/064 до Держземагентства України про проведення обов'язкової первинної Державної землевпорядної експертизи вищезазначеного проекту землеустрою /а.с. 15/.

Держземагенством України повернуто проект землеустрою та надано висновок державної експертизи землевпорядної документації від 20 січня 2014 року №1260-13 /а.с. 16/, в якому викладені зауваження та пропозиції до землевпорядної документації:

1. Документацію привести у відповідність до Закону України "Про дерегуляцію господарської діяльності з проведенням робіт із землеустрою та землеоціночних робіт", Закону України "Про землеустрій" (інформацію в проекті землеустрою і в реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників провести у відповідність).

2. Завдання на розробку проекту землеустрою доповнити інформацією щодо виробничого напрямку сільськогосподарського підприємства (стаття 52 Закону України "Про землеустрій").

3. Матеріали агрохімічної паспортизації земельних ділянок доповнити схематичними зображеннями полів (наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11 жовтня 2011 року №536 "Про затвердження Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки").

4. Доопрацювати: розділ 6 пояснювальної записки "Еколого-економічна та соціальна ефективність проекту" доповнити розрахунком еколого-економічної ефективності проекту землеустрою відповідно до Методичних рекомендацій щодо розроблення проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, затверджених наказом Держземагенства України від 02 жовтня 2013 року №396 (далі - Методичні рекомендації); план переходу до прийнятої сівозміни привести у відповідність до додатку 1 Методичних рекомендацій.

У пункті 11 згаданого висновку державної експертизи землевпорядної документації зазначено підсумкову оцінку результатів державної експертизи: "Проект землеустрою ... не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам та повертається на доопрацювання" /а.с. 16 - зворот/.

Листом від 12 березня 2014 року №0-14/02/024 ТОВ "Київгеопроект", разом з коректурним аркушем про усунення зауважень, викладених у висновку державної експертизи землевпорядної документації, направив відповідачу проект землеустрою /а.с. 18-19/.

Листом від 07 квітня 2014 року №28-28-0.23-3790/2-14 /а. с. 19/ відповідач повернув проект землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, які знаходяться в користуванні ФГ "Фермер" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населених пунктів на території Горбівської сільської ради як такий, що не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам з наступних причин:

- зауваження 2 не усунуто - завдання на розробку проекту землеустрою доповнити інформацією щодо виробничого напрямку сільськогосподарського підприємства (ст. 52 Закону України "Про землеустрій").

На переконання позивачів відповідач безпідставно, з порушенням вимог статті 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" та розділу 3 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, повернув "Проект землеустрою ...", не прийнявши при цьому остаточного рішення про його погодження.

Наведене стало підставою для звернення позивачів до суду за захистом свої прав та охоронюваних законом інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Надаючи правову оцінку позовним вимогам та відповідним доводам сторін, колегія суддів виходить із наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Завданням адміністративного судочинства, згідно частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є захист прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, розробляються з метою організації сільськогосподарського виробництва і впорядкування сільськогосподарських угідь у межах землеволодінь та землекористувань для ефективного ведення сільськогосподарського виробництва, раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища і покращання природних ландшафтів /частина перша статті 52 Закону України "Про землеустрій"/.

Порядок розробки проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, встановлюється постановою Кабінету Міністрів України від 02 листопада 2011 року №1134 "Про порядок розроблення проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін та впорядкування угідь".

Згідно пункту 10 вказаного Порядку погоджений проект землеустрою підлягає державній експертизі землевпорядної документації в установленому законом порядку, яка проводиться Держземагентством та його територіальними органами.

Відповідно статті 1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17 червня 2004 року №1808-IV державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Згідно статті 8 вказаного Закону державна експертиза проводиться в обов'язковій, вибірковій та добровільній формах.

Відповідно абзацу 6 пункту 1 статті 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" обов'язковій державній експертизі підлягають проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь.

Організаційні засади і вимоги щодо організації та проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначено Методикою проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженою Наказом Держкомзему №391 від 03 грудня 2004 року .

Відповідно до пункту 3.1 зазначеної Методики проведення державної експертизи передбачає експертне дослідження, перевірку, аналіз і оцінку об'єкта державної експертизи та підготовку обґрунтованого та об'єктивного висновку державної експертизи.

За приписами статті 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

У разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання . При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи.

Колегія суддів акцентує увагу на тому, що висновком від 20 січня 2014 року №1260-13 відповідач повернув "Проект землеустрою ..." на доопрацювання /а.с. 16 - зворот/.

При цьому, Законом України "Про державну експертизу землевпорядної документації" не передбачено конкретного порядку доопрацювання проектів землеустрою.

Разом з цим, відповідно до положень підпункту 3.5.8 пункту 3.5 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації усунення зауважень та внесення виправлень, виявлених в результаті державної експертизи, здійснюють розробники землевпорядної документації та інші суб'єкти, що допустили порушення вимог чинного законодавства України, встановлених норм і правил при підготовці об'єкта державної експертизи або його окремих складових частин.

А згідно з підпунктом 3.5.9 пункту 3.5 вказаної Методики контроль за усуненням зауважень державної експертизи здійснюють виконавці експертизи (експерти) чи, за їх дорученням, керівники підпорядкованих територіальних органів земельних ресурсів. Факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника підпорядкованого територіального органу земельних ресурсів, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.

Таким чином, після отримання на доопрацювання проекту землеустрою розробник (у даному випадку ТОВ "Київгеопроект") мав усунути недоліки такого проекту, зазначені у висновку державної експертизи землевпорядної документації та повторно подати такий проект на затвердження виконавцю експертизи (Держземагентству). У свою чергу, виконавець експертизи (Держземагентство) має перевірити усунення розробником визначених у висновку державної експертизи землевпорядної документації недоліків проекту. Факт усунення таких недоліків має бути підтверджено відповідним записом на висновку експертизи.

Як пояснила в судовому засіданні представник позивачів, отримавши висновок державної експертизи землевпорядної документації від 20 січня 2014 року №1260-13 ТОВ "Київгеопроект" вчинило дії щодо доопрацювання "Проекту землеустрою ..." та листом від 12 березня 2014 року вих. №0-14/02/024 надіслало вказаний проект разом з коректурним аркушем до Держземагентства України /а.с. 17-18/.

У свою чергу, листом від 07 квітня 2014 року вих. №28-28-0.23-3790/2-14 відповідач повернув "Проект землеустрою ..." розробнику, зазначивши про неусунення всіх зауважень.

Разом з цим, аналізуючи положення статті 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" та пункту 3 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, колегія суддів зазначає, що після отримання доопрацьованого проекту землеустрою виконавець експертизи (Держземагентство) не має повноважень на повернення такого проекту без прийняття остаточного рішення. На переконання колегії суддів, відповідач мав або підтвердити факт усунення недоліків (що фактично є наданням позитивного висновку експертизи) або вказати на неусунення недоліків та надати негативну оцінку проекту землеустрою і відмовити в його погодженні.

При цьому, колегія суддів зауважує, що у спірних відносинах не мало місце повторне проведення експертизи, адже відповідно до положень статті 14 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" повторна державна експертиза проводиться: у разі одержання негативного висновку первинної державної експертизи щодо об'єктів, які підлягають обов'язковій державній експертизі; у разі спростування негативного висновку первинної державної експертизи; у випадку, визначеному частиною другою статті 36 цього Закону. Наведені обставини у даній справі відсутні.

Так само, спірні відносини не стосувались нового (первинного) розгляду проекту землеустрою, адже за змістом висновку від 20 січня 2014 року №1260-13 такий проект повернуто на доопрацювання.

Повторне повернення проекту землеустрою на доопрацювання суперечило б вимозі про строк розгляду та порядок затвердження такого проекту. Крім того, лист Держземагентства від 07 квітня 2014 року №28-28-0.23-3790/2-14 не містить посилань на те, що "Проект землеустрою ..." повертається на доопрацювання /а.с. 19/.

За вищевикладених обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що у спірних відносинах відповідач, надавши лист від 07 квітня 2014 року №28-28-0.23-3790/2-14 про повернення проекту землеустрою розробнику, діяв не на підставі, поза межами та не у спосіб, визначені Законом України "Про державну експертизу землевпорядної документації" та Методикою проведення державної експертизи землевпорядної документації.

При цьому, колегія суддів, враховуючи характер спірних відносин, розцінює зміст даного листа як рішення суб'єкта владних повноважень та, зважаючи на приписи частини другої статті 162, частини другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог, визнати протиправним та скасувати рішення Державного агентства земельних ресурсів України, викладене у листі від 07 квітня 2014 року №28-28-0.23-3790/2-14.

Щодо інших позовних вимог, колегія суддів зазначає наступне.

За своєю правовою природою повноваження відповідача щодо визнання зауважень викладених в листі від 07 квітня 2014 року №28-28-0.23-3790/2-14 такими, що усунені в повному обсязі та визнання проекту землеустрою щодо еколого-економічного обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь ФГ "Фермер" на території Горбівської сільської ради Глобинського району Полтавської області таким, що в повній мірі відповідає вимогам законодавства України, встановленим нормам і правилам є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

Так, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.

Отже, дискреційне право органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.

Наділивши державні органи та осіб, уповноважених на виконання функцій держави дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу держави та особам уповноважених на виконання функцій держави певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Враховуючи вищевикладене, позовні вимоги щодо зобов'язання відповідача визнати зауваження, викладені в листі №28-28-0.23-3790/2-14 від 07 квітня 2014 року, такими, що усунені в повному обсязі та визнання проекту землеустрою щодо еколого-економічного обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь ФГ "Фермер" на території Горбівської сільської ради Глобинського району Полтавської області таким, що в повній мірі відповідає вимогам законодавства України, встановленим нормам і правилам, є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому не можуть бути задоволені.

Разом з цим, враховуючи те, що доопрацьований проект землеустрою, надісланий листом від 12 березня 2014 року вих. №0-14/02/024, відповідач залишив без визначеного законом реагування, колегія суддів вважає на необхідне вийти за межі позовних вимог та зобов'язати Держземагентство повторно розглянути лист ТОВ "Київгеопроект" від 12 березня 2014 року №0-14/02/024 відносно висновку експертизи землевпорядної документації №1260-13 від 20 січня 2014 року.

Зазначене узгоджується з положеннями пункту 2 частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії. У такому випадку суд повинен зазначити, яку саме дію повинен вчинити відповідач.

Крім того, відповідно до частини другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

За вищевикладених обставин, колегія суддів дійшла висновку про задоволення позову частково.

Відповідно до частини третьої статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.

Керуючись статтями 2, 7-11, 69-71, 86, 94, 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Фермерського господарства "Фермер", Товариства з обмеженою відповідальністю "Київгеопроект" до Державного агентства земельних ресурсів України про скасування підсумкової оцінки результатів державної землевпорядної експертизи, зобов'язання надати підсумкову оцінку результатів державної землевпорядної експертизи та скасування рішення задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Державного агентства земельних ресурсів України, викладене у листі 28-28-0.23-3790/2-14 від 07 квітня 2014 року.

Зобов'язати Державне агентство земельних ресурсів України повторно розглянути лист замовника від 12 березня 2014 року №0-14/02/024 відносно висновку експертизи землевпорядної документації від 20 січня 2014 року №1260-13.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Стягнути з Державного бюджету України в особі Державного агентства земельних ресурсів України (ідентифікаційний код 37552980) на користь Фермерського господарства "Фермер" судові витрати, понесені у зв'язку зі сплатою судового збору в розмірі 36 (тридцять шість) гривень 54 (п'ятдесят чотири) копійки.

Стягнути з Державного бюджету України в особі Державного агентства земельних ресурсів України на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Київгеопроект" (ідентифікаційний код 38811045) судові витрати, понесені у зв'язку зі сплатою судового збору у розмірі 36 (тридцять шість) гривень 54 (п'ятдесят чотири) копійки.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання її копії з одночасним надісланням копії апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції.

Повний текст постанови складено 16 вересня 2014 року.

Головуючий суддя О.О. Кукоба

суддя С.С. Бойко

суддя М.В. Довгопол