Ухвала

від 08.11.2017 по справі 814/1178/17

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2017 р.м.ОдесаСправа № 814/1178/17

Категорія: 5.1.2 Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т. О.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді - Шевчук О.А.,

суддів: Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г.,

при секретарі Жигайлової О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 липня 2017 року по справі за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області до Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Прогрес" про надання дозволу на проведення позапланового заходу державного нагляду, -

ВСТАНОВИЛА:

В червні 2017 року позивач звернувся до суду з адміністративними позовом до відповідача, в якому просив винести рішення, яким дозволити Головному управлінню Держпродспоживслужби в Миколаївській області проведення позапланового заходу державного нагляду Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Прогрес у порядку та строки, встановлені чинним законодавством.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що протягом останніх років в Україні склалася епізоотична ситуація щодо захворювання на африканську чуму свиней (АЧС). Враховуючи значні економічні збитки, до яких призводить вказана хвороба, існує пряма загроза для біологічної та продовольчої безпеки України. За період з 2012 року по теперішній час в України зареєстровано 165 випадків АЧС у 22 областях держави, у тому числі 17 випадків з початку 2017 року. Протягом грудня 2016 - січня 2017 року в Україні зареєстровано 25 випадків АЧС. Розповсюдження набрала зазначена хвороба в південному регіоні і, зокрема, на території Миколаївської області. Так, в 2016 році на території Миколаївській області зареєстровано 12 неблагополучних пунктів (15 випадків) з африканської чуми свиней в 10 населених пунктах та 2 господарствах у 7 районах області (Баштанський - 1 випадок, Березанський 1 неблагополучний пункт та 1 випадок, Вітовський - 3 неблагополучних пункти (2 приватний сектор, 1 господарство), Миколаївський - 1 неблагополучний пункт, Новоодеський - 5 неблагополучних пунктів та 1 випадок, Первомайський - 1 неблагополучний пункт (господарство), Очаків - 1 неблагополучний пункт). Всього за 2016 рік вилучено та знищено 7925 голів свиней, компенсовано за вилучених свиней 1573431,55 гривень. Африканська чума свиней внесена до Переліку особливо небезпечних (карантинних) хвороб тварин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.07 №1006, та до списку Міжнародного епізоотичного бюро. Найбільш ймовірної причиною розповсюдження зазначеної особливо небезпечної хвороби тварин є недотримання суб'єктами господарювання, діяльність яких пов'язана з розведенням та/або постійним або тимчасовим утриманням свиней, науково обґрунтованих умов "закритого" утримання, визначених Інструкцією щодо профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, яка затверджена наказом Мінагрополітики України від 05.03.14 №81. Відповідач займається розведенням свиней. Відповідно до попереднього заходу державного контролю відповідач допускав порушення. Порушення встановлювалися Актами від 9.09.2015, 02.10.2015, від 17.11.2015, від 28.09.2016, від 09.11.2016, за наслідками яких виносилися приписи та керівник притягувався до адміністративної відповідальності. В теперішній час Законом України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлений мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності до 31 грудня 2017 року. Відсутність державного контролю за діяльністю у галузі ветеринарної медицини може призвести до розповсюдження АЧС та втрати поголів'я свиней як на території Миколаївської області, так і на території України вцілому.

П. 3 ст. 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено право органів державного нагляду (контролю) здійснювати позапланові заходи державного нагляду (контролю) за рішенням суду.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 липня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням, позивач надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції, прийнявши нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 34-39 КАС України, в судове засідання не з'явились, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Прогрес" зареєстровано в якості юридичної особи 16.02.2000 року., основним видом діяльності якого, окрім іншого, є розведення свиней.

09.09.2015 Управління ветеринарної медицини в Березнегуватському районі проведено перевірку Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Прогрес", під час якої встановлені порушення: при в'їзді на ферму відсутній санітарний пропускник та дезінфекційний бар'єр; не проводилася дезінфекція одягу та взуття на території ферми; карантинне приміщення потребує ремонту; корма і вода не досліджувалися на якість та безпеку; на території свинотоварної ферми не проводиться дезінфекція; не пред'явлена ветеринарна допомога.

Зоотехнік ТОВ "Прогрес" з виявленими порушеннями погодився.

02.10.2015 Управління Держпродспоживслужби в Березнегуватському районі проведено перевірку ТОВ "Прогрес", під час якої встановлені порушення: при в'їзді на ферму відсутній санітарний пропускник, дезінфекційний бар'єр не відповідає ветеринарно-санітарним правилам; карантинне приміщення потребує ремонту.

Актом перевірки від 17.11.2015 року встановлені наступні порушення ТОВ "Прогрес": при в'їзді на ферму відсутній санітарний пропускник, дезінфекційний бар'єр не відповідає ветеринарно-санітарним правилам; не підготовлення приміщення для карантинування тварин.

Актом перевірки від 28.09.2016 року встановлені наступні порушення ТОВ "Прогрес": при в'їзді на ферму відсутній санітарний пропускник, дезінфекційний бар'єр не відповідає ветеринарно-санітарним вимогам; не підготовлене приміщення для карантинування тварин.

Приймаючи рішення суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги є необґрунтованими, а тому не підлягають задоволенню.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

За визначенням абз.2 ст.1 цього Закону державним наглядом (контролем) є діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до з абз. 3 цієї ж статті заходи державного нагляду (контролю) можуть бути плановими та позаплановими, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

У відповідності до п. 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 р. №667 (далі Положення № 667), Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері.

До основних завдань Держпродспоживслужби у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів серед іншого віднесено здійснення державного нагляду за тваринами, харчовими продуктами, іншими об'єктами санітарних заходів; здійснення ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності.

Згідно до пп. 3 п. 4 Положення №667 Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та кормів, державного нагляду (контролю) за дотриманням санітарного законодавства, карантину та захисту рослин, пестицидів та агрохімікатів бере участь у проведенні санітарно-епідеміологічних розслідувань, спрямованих на виявлення причин та умов, що призводять до виникнення і поширення інфекційних хвороб, у тому числі через харчові продукти, групових та індивідуальних харчових отруєнь, масових неінфекційних захворювань (отруєнь) та радіаційних уражень, випадків порушення норм радіаційної безпеки, санітарних правил роботи з радіоактивними речовинами, іншими джерелами іонізуючих випромінювань, та вживає заходів до їх усунення відповідно до законодавства.

Пунктом 7 Положення № 667 передбачено, що Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

Згідно ст. 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 1728-VIII від 03.11.2016 року до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю): 1) з підстави, передбаченої частиною другою цієї статті (за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (далі - Державна регуляторна служба); 2) за письмовою заявою суб'єкта господарювання до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; 3) за рішенням суду; 4) у разі настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Інструкцією щодо профілактики та боротьби з африканською чумою свиней затверджена Міністерством аграрної політики та продовольства України 05.03.2014 № 81 визначено, що африканська чума свиней (Pestis africana suum, хвороба Монтгомері) - висококонтагіозна вірусна хвороба, яка перебігає гостро, підгостро, хронічно безсимптомно й характеризується лихоманкою, геморагічним діатезом, ціанозом шкіри, некродистрофічними змінами паренхіматозних органів і високою летальністю, що призводить до значних економічних збитків. Вірус африканської чуми свиней не становить небезпеки для людини.

Апелянт зазначає, що відсутність державного контролю за діяльністю у галузі ветеринарної медицини може призвести до розповсюдження АЧС та втрати поголів'я свиней як на території Миколаївської області так і на території України в цілому, а тому наполягає на наданні дозволу на проведення позапланового заходу.

Разом з тим, судова колегія вважає вірним висновки суду першої інстанції що відмова у позові стала наслідком відсутності законодавчо визначених підстав призначення судом позапланового заходу перевірки. Тобто, якби суд мав право призначати позаплановий захід із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності взагалі без будь-яких підстав, лише на зверненням контролюючого органу, вказана ситуація була б спотворенням принципу верховенства права та суперечила меті та завданню Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

В даному випадку вірним є і застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин принципу "якості закону", на яку неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.

Так, у рішенні по справі Круслена від 24.04.90 зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте, надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" від 14 червня 2007 року).

Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Волохи проти України" від 2 листопада 2006 року).

У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Разом з тим, розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду суперечить ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судова колегія зазначає, що обставини, на які посилається апелянт, зазначаючи про необхідність проведення позапланового заходу державного нагляду епізоотичною ситуацію стосовно африканської чуми свиней та фіксування у відповідача під час проведення попередніх перевірок порушень є загальними та були відомі законодавцю на час прийняття Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Ухвалюючи Закон України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" законодавець перед усім переслідував цілі обмеження діяльності контролюючих органів, з метою спрощення адміністрування та зменшення навантаження на малий та середній бізнес, виявлення неефективних механізмів системи державного контролю (нагляду) та реформування їх.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що постанова Миколаївського окружного адміністративного суду ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній постанові, у зв'язку з чим підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області - залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 липня 2017 року - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів. Особи, які брали участь у справі, однак не були присутні у судовому засіданні апеляційної інстанції, мають право подати касаційну скаргу протягом 20 днів з дня отримання копії ухвали.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: Л.Є. Зуєва

Суддя: А.Г. Федусик