Рішення

від 22.12.2017 по справі 821/1364/17

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2017 р.м. ХерсонСправа № 821/1364/17 14:29

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Хом'якової В.В.,

при секретарі: Перебийніс Н.Ю., за участю позивача ОСОБА_1, представника позивача ОСОБА_2, представника відповідача ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом начальника відділу культури Олешківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 до Олешківської районної ради Херсонської області про визнання відсутності компетенції (повноважень) у суб'єкта владних повноважень,

встановив:

ОСОБА_1, начальник відділу культури Олешківської районної ради Херсонської області звернулась 08.09.2017 до суду з адміністративним позовом , в якому просила :

- визнати відсутність компетенції у Олешківської районої ради Херсонської області щодо вирішення не пов'язаних з управлінням комунальним майном питань управління Комунальним закладом "Олешківський районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г.Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області", а саме: управління комунальним закладом районною радою як засновником; затвердження штатного розпису і структури закладу, призначення на посаду шляхом укладення контракту за результатами конкурсу на контрактній основі і звільнення з посади директора закладу; преміювання директора закладу; призначення на посаду виконуючого обов'язки директора закладу (до призначення нового керівника); зобов'язання виконуючого обов'язки директора закладу провести відповідні дії щодо державної реєстрації комунального закладу; погодження наказу директора про призначення виконуючого обов'язки директора у разі тимчасової відсутності керівника закладу, зазначених у п. 5.1, п. 5.3. п. 5.5 та п. 5.6 Статуту цього Коммунального закладу, затвердженого п. 2 рішення Олешківської районої ради Херсонської області XIX сесії сьомого скликання від 23 травня 2017 року № 349, а також у п. 3 та п. 4 цього рішення Олешківської районої ради. Також позивач просила визнати протиправними та скасувати п.п. 2, 3, 4 рішення Х1Х сесії сьомого скликання Олешківської районної ради Херсонської області від 23.05.2017 № 349.

Ухвалою від 11.09.17 провадження у справі було відкрито та призначено розгляд справи на 02.10.2017. Ухвалою від 02.10.2017 було зупинено провадження у адміністративній справі до набрання чинності постанови Херсонського окружного адміністративного суду по справі № 821/1075/17.

До суду надійшла 09.10.17 заява про відмову від позову в.о. начальника відділу культури Олешківської РДА ОСОБА_4, яка є головою ліквідаційної комісії відділу культури (28.07.17 розпорядженням голови райдержадміністрації № 90-ос припинено відділ культури у зв'язку з реорганізацією шляхом приєднання до управління освіти, культури, сім'ї, молоді та спорту Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області, обов'язки ліквідаційної комісії відділу культури покладено на спеціаліста відділу культури ОСОБА_4В.), але дану заяву суд залишає без розгляду, оскільки відділ культури не є учасником справи. Позов заявлений ОСОБА_1 як посадовою особою, начальником відділу культури РДА, а не від імені відділу культури. В силу п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України ( попередня редакція п.7 ч. 1 ст. 3 КАС України) начальник відділу культури ОСОБА_1 є посадовою особою, суб'єктом владних повноважень і має право самостійно заявляти позов з приводу реалізації компетенції керівника відділу у сфері управління. Згідно розпорядження голови РДА від 09.11.2017 № 147-оо визнано такою, що приступила до виконання обов'язків начальника відділу культури РДА ОСОБА_1 з 10 листопада 2017 року з урахуванням обмежень, визначених законодавством, пов'язаних з реорганізацією відділу культури РДА.

06.11.17 провадження у справі поновлено. У зв'язку з неявкою представника відповідача в судове засідання та його клопотанням про наявність поважних причин такої неявки суд зупиняв провадження до 24.11.17.

24.11.17 позивач або представник позивача в судове засідання не прибули, про причини неприбуття не повідомили. Оскільки представником відповідача були подані клопотання про залишення позову без розгляду, з якими позивач не був ознайомлений, суд зупинив провадження до 11.12.17.

Ухвалою суду від 11.12.17 задоволено клопотання Олешківської районної ради щодо залишення позову без розгляду на підставі п. 3 ч. 1 ст. 155 КАС України в частині вимоги про визнання протиправними та скасування окремих положень рішення 19 сесії сьомого скликання Олешківської районної ради Херсонської області від 23.05.2017 № 349 "Про створення Олешківського районного центру культури та дозвілля ім. Т.Г. Шевченко Олешківської районної ради Херсонської області", а також відмовлено в задоволенні клопотання Олешківської районної ради щодо залишення позову без розгляду в повному обсязі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 155 КАС України.

14.12.17 до суду надійшла заява позивача про збільшення позовних вимог шляхом доповнення новою позовною вимогою, а саме: позивач просить зобов'язати відповідача винести на розгляд чергової сесії питання про внесення змін до п. 5.1, п. 5.3, п. 5.5, п. 5.6 Статуту комунального закладу "Олешківський районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г.Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області", а також до п.3 та п. 4 рішення від 23.05.17 № 349 та виключення з них положень, щодо яких районна рада не має компетенції приймати рішення щодо безпосереднього управління комунальним закладом. Крім того, позивачем в даній заяві позовні вимоги п.1 позовної заяви викладено в іншій редакції.

Суд розглянув дане клопотання в судовому засіданні 22.12.17 та з урахуванням заперечень представника відповідача щодо клопотання, ухвалив про залишення клопотання без задоволення. Суд виходить з того, що заява позивача за своїм змістом є заявою про зміну предмету позову, оскільки позивачем змінено саме позовні вимоги до відповідача, тому що пред'явлена додаткова вимога, про яку не йшлося в позовній заяві. Позивач має право в будь-який час до закінчення судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову. Позивач має право до початку судового розгляду справи по суті змінити предмет або підставу позову шляхом подання письмової заяви (ч.1 ст. 51 КАС України в редакції станом на день подання клопотання). Аналогічні приписи містить нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України. Заява позивача була подана 14.12.17, на стадії розгляду справи по суті, що унеможливлює її прийняття до розгляду. І позивач та його представник не пояснили суду, які фактичні обставини змінились і чому позивач не пред'являв дану вимогу до початку розгляду справи по суті.

Таким чином, предметом даного спору є позовні вимоги про визнання відсутності компетенції у Олешківської районної ради Херсонської області щодо вирішення не пов'язаних з управлінням комунальним майном питань управління Комунальним закладом "Олешківський районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г.Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області". Позивач обґрунтовує свої позовні вимоги тим, що районна рада прийняла рішення № 349, яким утворила "Олешківський районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г.Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області" (п. 1 рішення). Згідно з п. 2 цього ж рішення районна рада затвердила Статут Комунального закладу "Олешківський районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г.Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області" ( далі - КЗ "Олешківський ЦКД"). Відповідачем передбачено у Статуті комунального закладу управління комунальним закладом районною радою як засновником, на що позивач зазначає, що управляти комунальним закладом має райдержадміністрація в особі відділу культури. Відповідно до п. 7.1 Положення про відділ культури саме відділ має право створювати, реорганізовувати та ліквідовувати заклади культури, відділ розробляє та погоджує статут комунальних установ в галузі культури. Також відповідачем неправомірно привласнені повноваження начальника відділу культури щодо затвердження штатного розпису і структури закладу. Призначення на посаду шляхом укладення контракту за результатами конкурсу на контрактній основі і звільнення з посади директора закладу віднесено до повноважень позивача, а не голови районної ради, оскільки це питання врегульовано Законом України "Про культуру" та п. 10.5 Положення про відділ культури. Преміювання директора комунального закладу також відноситься до компетенції позивача (п. 10.5 Положення). А призначення на посаду виконуючого обов'язки директора комунального закладу (до призначення нового керівника) без проведення конкурсу суперечить Закону "Про культуру". Щодо повноважень районної ради зобов'язати виконуючого обов'язки директора закладу провести відповідні дії щодо державної реєстрації комунального закладу, та погодження районною радою наказу директора про призначення виконуючого обов'язки директора у разі тимчасової відсутності керівника закладу, то позивач посилається на те, що нелегітимний керівник закладу не має повноважень представляти цей заклад в органах державної реєстрації. Такі повноваження отримає переможець конкурсного відбору, після його призначення директором комунального закладу культури наказом керівника органу управління в особі начальника відділу культури. На думку позивача , районна рада крім питань управління майном створеного комунального закладу наділила себе додатковими повноваженнями органу управління комунальним закладом культури. Також позивач зазначає, що в порядку виконання рішення районної ради від 23 травня 2017 року № 349 заступник голова районної ради ОСОБА_5 своїм розпорядженням від 23 червня 2017 року № 59 без конкурсного відбору призначив ОСОБА_6 виконуючим обов'язки директора КЗ "Олешківський ЦКД", який не має вищої освіти, не має досвіду організації роботи великих закладів культури, призначення цієї особи не погоджувалося з позивачем як начальником відділу культури . 26 червня 2017 року ОСОБА_6 вчинив дії щодо державної реєстрації Комунального закладу "Олешківський районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г.Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області" як юридичної особи. Але серед видів діяльності новоствореного неприбуткового закладу культури ОСОБА_6 зазначив види діяльності, не сумісні зі статутною діяльністю клубних закладів, якими є центри культури та дозвілля: 85.52 - освіту у сфері культури; 90.03 - індивідуальну мистецьку діяльність; 90.29 - ремонт інших побутових виробів і предметів особистого вжитку. Згідно з п. 1.5 Статуту, затвердженого п. 2 Рішенням районної ради від 23 травня 2017 року № 349, комунальний заклад було створено як неприбуткову бюджетну організацію, яка не має на меті одержання доходу (прибутку) та розподілу його серед членів, працівників та інших пов'язаних осіб.

Позивач зазначає, що відповідачем створений не комунальний заклад культури, а комунальне підприємство, яке має на меті здійснення не передбаченої Статутом підприємницької діяльності з метою отримання прибутку та його розподілу між пов'язаними особами. Своїм рішенням Олешківська районна рада вийшла за межі її компетенції, встановленої чинним законодавством України, і з корисливою метою привласнила собі окремі повноваження з управління новоствореним комунальним закладом культури, які належать начальнику відділу культури як керівнику органу управління неприбутковим закладом культури.

Позивач та його представник прибули в судове засідання, просять задовольнити позов.

Відповідач надав суду письмові заперечення проти позову, в яких з посиланням на ч.1 ст. 78 Господарського кодексу України, зазначає про те, що комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. У Положенні про відділ культури відсутні такі повноваження як управління комунальними закладами. Крім того, питання щодо управління комунальним закладом було предметом розгляду у адміністративній праві № 664/1290/17 за позовом відділу культури Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області до Олешківської районної ради Херсонської області про визнання неправомірним та скасування рішення XIX сесії сьомого скликання Олешківської районної ради Херсонської області від 23 травня 2017 р. № 349 "Про створення Олешківського районного центру культури та дозвілля ім. Т.Г. Шевченко Олешківської районної ради Херсонської області". Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 28.08.2017, яке набрало законної сили, встановлено, що згідно із п. 20, 27 ч. 1, 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників; прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад. Районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами. Перелік повноважень, які районні і обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям визначений статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", серед яких відсутні повноваження управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст. Таким чином, управління об'єктами спільної власності територіальних громад відноситься до власних повноважень районної ради, а тому районна рада діяла у межах встановленої власної компетенції та відповідно до чинного законодавства України, з метою задоволення спільних потреб територіальної громади, організації повноцінного відпочинку різних верств населення та реалізації завдань державної політики в галузі культури, що і зазначено в статуті комунального закладу.

Щодо відсутності компетенції відповідача на затвердження штатного розпису та структури закладу, то відповідач зазначає про те, що утворюючи комунальний заклад відповідач зобов'язаний внести до статуту і структуру комунального закладу, інакше статутні документи не будуть відповідати нормам чинного законодавства. Щодо затвердження штатного розпису комунального закладу відповідач вважає необхідним звернути увагу суду на той факт, що відповідно до п. 5.3 Статуту комунального закладу "Олешківський районний центру культури та дозвілля ім. Т.Г. Шевченко Олешківської районної ради Херсонської області" Олешківська районна рада затверджує штатний розпис за поданням директора комунального закладу. Окрім цього, відповідач посилається на те, що відносини місцевих державних адміністрацій з районними радами будуються у відповідності до вимог ст. 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", де, зокрема, зазначено, що місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Враховуючи, що державна адміністрація (у т.ч. і відділ культури та начальник відділу культури), в частині виконання делегованих повноважень, підзвітна та підконтрольна Олешківській районній раді, вона не має права приймати рішення зобов'язального характеру по відношенню до відповідача, з питань виконання делегованих повноважень. Той факт, що відділ культури наділив начальника відділу повноваженнями по затвердженню штатних розписів комунальних закладів не створює для Олешківської районної ради жодних юридичних наслідків.

Щодо відсутності компетенції відповідача на призначення на посаду шляхом укладення контракту за результатами конкурсу на контрактній основі і звільнення з посади директора закладу, відповідач вказує на те, що пунктом 20 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників. Частиною 7 ст. 78 ГК України визначено, що органами управління комунального унітарного підприємства є: керівник підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав). Пунктом 5.1 Статуту комунальний заклад віднесено до сфери управління Олешківської районної ради як засновника. Пунктом 10.5 Положення про відділ культури начальнику відділу культури надано повноваження призначати та звільняти керівників комунальних закладів, які входять до сфери управління відділу культури. Позивач не надав доказів того, що створений комунальний заклад відноситься до сфери управління відділу культури. Компетенція начальника відділу культури щодо призначення на посаду шляхом укладення контракту за результатами конкурсу на контрактній основі і звільнення з посади директора закладу не передбачена жодним нормативним актом, а Положення про відділ культури передбачає такі повноваження начальника відділу культури виключно до закладів, які входять до сфери управління відділу культури. Щодо відсутності компетенції відповідача на преміювання директора закладу, то у письмовому відзиву на позов вказано про те, що п.3 наказу Міністерства Культури України № 745 від 18.10.2005р. "Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі єдиної тарифної сітки" - преміювання керівників установ, закладів та організацій культури, установлення їм надбавок та доплат до посадових окладів, надання матеріальної допомоги здійснюються за рішенням органу вищого рівня у межах наявних коштів на оплату праці. Олешківська районна рада є органом управління комунальним закладом, наділена правом преміювати директора комунального закладу не одноособово, а за поданням начальника відділу культури. Враховуючи особливості управління комунальним закладом начальник відділу культури не відсторонений від процесу преміювання директора закладу. Щодо відсутності компетенції відповідача на призначення на посаду виконуючого обов'язки директора закладу (до призначення нового керівника), то на думку відповідача, зазначена позовна заявлена не до належного відповідача. Положенням про відділ культури начальник відділу також не наділений повноваженнями щодо призначення на посаду виконуючого обов'язки директора закладу (до призначення нового керівника). Відповідач посилається на лист Міністерства праці та соціальної політики України від 19.04.2011 № 126/06/186-11, яким надано роз'яснення з приводу призначення працівника виконуючим обов'язки за вакантною посадою. Зокрема вказано, що відповідно до пункту 2 роз'яснення Держкомпраці та Секретаріату ВЦРПС від 29.12.65 р. № 30/39, із змінами, внесеними постановою Держкомпраці та Секретаріату ВЦРПС від 11.12.86 р. № 521/30- 18 (зазначене роз'яснення діє на підставі Постанови Верховної Ради України від 12.09.91 р. № 1545 "Про порядок тимчасової дії на території України деяких актів законодавства Союзу РСР") призначення працівника виконуючим обов'язки за вакантною посадою допускається, якщо призначення на посаду проводиться вищестоящим органом. В даному спорі призначення відбувається через конкурсний відбір (аналогія права).

Вимога про визнання відсутності компетенції відповідача на зобов'язання виконуючого обов'язки директора закладу провести відповідні дії щодо державної реєстрації комунального закладу не підлягає задоволенню, оскільки вона не становить змісту компетенційного спору, не передбачена ні Статутом, ні положенням про відділ культури, не є формою управління створеним комунальним закладом, а є дією по реєстрації комунального закладу. Щодо позовної вимоги про відсутність компетенції відповідача на погодження наказу директора про призначення виконуючого обов'язки директора у разі тимчасової відсутності керівника закладу, відповідач вказує про те, що повноваження щодо погодження наказу директора про призначення виконуючого обов'язки директора у разі тимчасової відсутності керівника закладу є компетенцією голови Олешківської районної ради, а не Олешківської районної ради. Зазначена позовна вимога заявлена не до належного відповідача. Звертаючись з позовом про визнання відсутності компетенції (повноважень які встановлені статутом) без внесення змін до статуту позивач невірно обрав спосіб захисту, оскільки, судове рішення не створить жодних юридичних наслідків для відповідача без відповідних змін до статуту.

Представник відповідача прибув в судове засідання, просить відмовити в задоволенні позову.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини.

Відділ культури Олешківської районної адміністрації Херсонської області є місцевим органом виконавчої влади в галузі культури, діє на підставі Положення, затвердженого розпорядженням голови райдержадміністрації від 06.10.16 № 443. Пунктом 2 цього Положення передбачено, що відділ культури є уповноваженим органом в галузі культури (органом управління закладами культури) згідно повноважень, делегованих Олешківською районною радою на підставі Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Відповідно до п. 4 цього Положення відділ культури є юридичною особою. Згідно з п.п. 7.2 п. 7 свого Положення відділ культури має право розробляти та погоджувати статути комунальних установ в галузі культури.

Відділ культури очолює начальник. ОСОБА_1 була призначена на посаду начальника відділу культури і туризму Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області розпорядженням голови райдержадміністрації від 27 жовтня 2005 року № 191/3-1.Розпорядженням голови райдержадміністрації від 22 січня 2013 року № 5-ос ОСОБА_1 була переведена з посади начальника відділу культури і туризму на посаду начальника відділу культури Цюрупинської (зараз - Олешківської) райдержадміністрації. До посадових осіб органу державної влади відносяться керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій (ст. 2 Закону України "Про державну службу").

Позивач в позовіі зазначає, що діючи відповідно до рішення районної ради від 24 грудня 2015 року № 37 та п.п. 7.2 п. 7 Положення про відділ , 15 грудня 2016 року направила на розгляд сесії районної ради проект Статуту Комунального закладу "Олешківський центр культури та дозвілля". У розділі 5 проекту Статуту, підготовленого Відділом культури, був зазначений орган управління Центром культури та дозвілля - Олешківська райдержадміністрація в особі Відділу культури. Даний проект Статуту, не був винесений розглянутий на сесії районної ради, але і не був офіційно відхилений.

23 травня 2017 року на XIX сесії сьомого скликання Олешківська района рада Херсонської області, посилаючись на положення законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про культуру", прийняла рішення № 349, яким утворила "Олешківський районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г.Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області" (п. 1 рішення). Згідно з п. 2 цього ж Рішення районна рада затвердила Статут Комунального закладу "Олешківський районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г.Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області" ( далі - КЗ "Олешківський ЦКД").

Згідно з абз. 1 п. 5.2 Статуту КЗ "Олешківський ЦКД районна рада визнала відділ культури Олешківської райдержадміністрації уповноваженим органом управління в галузі культури. Але на думку позивача, інші положення Статуту КЗ "Олешківський ЦКД" суперечать чинному законодавству, Законам "Про культуру", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації".

Позивач вважає, що відповідачем обмежені повноваження відділу культури в галузі управління новоствореним комунальним закладом культури. У п. 5.1 Статуту, затвердженого рішенням районної ради від 23 травня 2017 року № 349, зазначено, що управління закладом здійснюється районною радою як засновником. Згідно з п. 5.3. Статуту КЗ "Олешківський ЦКД" районна рада залишила за собою такі повноваження органу управління комунальним закладом, як призначення на посаду за результатами конкурсу на контрактній основі і звільнення з посади директора закладу; затвердження штатного розпису і структури закладу за поданням директора; преміювання директора закладу за поданням відділу культури райдерж адміністрації. Згідно з п. 5.3, п. 5.5 та п. 5.6 Статуту голова районної ради також отримав повноваження органу управління комунальним закладом: призначення на посаду виконуючого обов'язки директора закладу (до призначення нового керівника); призначення на посаду директора закладу шляхом укладення контракту за результатами конкурсу; погодження наказу директора про призначення виконуючого обов'язки директора у разі тимчасової відсутності керівника закладу. Пунктом 3 Рішення від 23 травня 2017 року № 349 районна рада доручила голові районної ради призначити виконуючого обов'язки директора закладу (до проведення конкурсу на заміщення посади). Згідно з п. 4 цього ж Рішення районна рада зобов'язала керівника закладу провести відповідні дії щодо державної реєстрації комунального закладу. На думку позивача, своїм рішенням та затвердженим Статутом районна рада, крім питань управління майном, наділила себе додатковими повноваженнями органу управління комунальним закладом культури.

Позивач вважає, що відповідач, як інший суб'єкт владних повноважень, своїм рішенням та діями втрутився у його компетенцію, на думку позивача управління комунальним закладом є саме його прерогативою, як керівника відділу культури.

На час подання даного позову до суду, пунктом 6 частини четвертої статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України було визначено, що адміністративний позов може містити вимогу про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Згідно п.3 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень ( п. 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції станом на день звернення до суду). Компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов'язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов'язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань. Під компетенційними спорами розуміються спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб'єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір.

З огляду на викладене, даний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, виходить із наступного. Спірні відносини між сторонами регулюються Конституцією, Законом України "Про культуру", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації".

При вирішенні цього компетенційного спору між органом місцевого самоврядування в особі Олешківської районної ради та державою в особі Відділу культури Олешківської райдержадміністрації необхідно враховувати особливості розподілу повноважень між цими двома суб'єктами владних повноважень.

Щодо доводів про те, що відповідач перебирає на себе повноваження по створенню комунального закладу, затвердження його Статуту, та й управління закладом як засновником, суд приймає до уваги, що відповідно до п. 1 та п. 13 ч. 1 ст. 44 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" районні ради делегують райдержадміністраціям свої повноваження щодо підготовки проектів рішень та забезпечення виконання рішень ради, в т.ч. і у сфері культури. Місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Згідно Рішення III сесії VII скликання Цюрупинської (зараз - Олешківської) районної ради Херсонської області від 24 грудня 2015 року № 37 районна рада делегувала районній державній адміністрації свої повноваження щодо підготовки проектів рішень, забезпечення виконання рішень ради в т.ч. і у сфері розвитку культури. Таким чином , РДА делеговані повноваження, які повинні належати виконавчим органам районої ради, якими остання не наділена. В результаті районна державна адміністрація в галузі культури здійснює функції "виконавчого органу" районної ради.

Відповідно до ст. 5 та ч. 1 ст. 42 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво відповідними галузями управління і несуть відповідальність за їх розвиток. Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність за виконання завдань, покладених на ці підрозділи. Відповідно до положень чинного законодавства районні державні адміністрації утворюють структурні підрозділи і покладають на їх керівників персональну відповідальність за результати діяльності цих підрозділів у відповідній галузі діяльності.

Повноваження органів місцевого самоврядування містяться у спеціальних законах, що регламентують діяльність у сфері культури, базовим законом є Закон "Про культуру".

Таким чином, районна рада - орган місцевого самоврядування, не маючи власних виконавчих органів, в силу положень чинного законодавства зобов'язана делегувати свої повноваження, в т.ч. і щодо управління комунальним закладом культури районній державній адміністрації. В свою чергу, відповідно до ст. 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Відділ культури райдержадміністрації відповідно до покладених на нього завдань забезпечує реалізацію державної політики у сфері культури, туризму, охорони культурної спадщини; сприяє вільному розвитку культурно-мистецьких процесів; здійснює контроль за станом об'єктів культурної спадщини; бере участь у розробленні та виконанні державних та регіональних цільових програм. Таким чином, Олешківська райдержадміністрація здійснює управління діяльністю комунальними закладами через відділ культури РДА.

Закон України "Про культуру" є спеціальним законодавчим актом в галузі культури. Відповідно до ч. 1 ст. З Закону України "Про культуру" основними засадами державної політики у сфері культури, зокрема, є визнання культури одним з основних факторів самобутності Українського народу; турбота про розвиток культури; сприяння утвердженню високих моральних засад у суспільному житті; підвищення культурного рівня та естетичного виховання громадян, задоволення культурних потреб українського народу, розвиток закладів культури, збереження базової мережі закладів культури незалежно від їх форми власності. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про культуру" заклад культури - це юридична особа, основною діяльністю якої є діяльність у сфері культури, або структурний підрозділ юридичної особи, функції якого полягають у провадженні діяльності у сфері культури. Стаття 9 Закону "Про культуру" передбачає, що юридичні та фізичні особи мають право створювати заклади культури з метою провадження діяльності у сфері культури самостійно або з використанням будь-яких форм посередництва у цій сфері у визначеному законодавством порядку. Заклади культури можуть створюватися , зокрема, як місцевими органами виконавчої влади; так і органами місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону України "Про культуру" заклади культури різних організаційно-правових форм господарювання і власності створюються і провадять діяльність відповідно до чинного законодавства. Отже, відповідач має право створювати заклади культури, і є суб'єктом діяльності у сфері культури. В структурі районної ради відсутній відділ чи департамент культури.

Відповідно до п. 5 Положення про відділ культури основними завданнями Відділу культури, зокрема, є реалізація державної політики в галузі культури; державне управління закладами культурними; сприяння відродженню та розвитку традицій і культури української нації; сприяння захисту прав професійних творчих працівників. Відповідно до п.п. 7.2 п. 7 свого Положення Відділу культури надано право розробляти та погоджувати статути комунальних установ в галузі культури. Відповідно до п. 10.1. п. 10 Положення про відділ культури, начальник відділу культури несе персональну відповідальність за виконання покладених на відділ завдань, встановлює ступінь відповідальності підпорядкованих відділу керівників закладів культури. Таким чином, начальник відділу культури в силу положень чинного законодавства та Положення про відділ культури, несе персональну відповідальність за реалізацію державної політики в галузі культури і саме йому належить повний обсяг повноважень, необхідний для здійснення управління комунальним закладом культури, створеним органом місцевого самоврядування.

Посилання відповідача на судове рішення по справі № 664/1290/17 суд вважає таким, що не відноситься до предмету спору. Позивач не заперечує наявність у відповідача повноважень щодо управління об'єктами спільної власності, що перебувають в управлінні районної ради , відсутність у відділу культури повноважень управління об'єктами спільної власності територіальних громад. Пунктом 20 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. Але спір, який є предметом розгляду в даній справі, стосується не спору щодо управління майном, а управлінням КЗ "Олешківський ЦКД" як закладом культури, тобто, наділення відповідачем себе додатковими повноваженнями як органу управління закладом культури.

Законом "Про культуру" визначено порядок призначення та звільнення керівника комунального закладу. Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону України "Про культуру" керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту за результатами конкурсу. Відповідно до ч. 1 ст. 21-1 цього Закону керівником комунального закладу культури може бути особа, яка має вищу освіту та здатна за своїм освітнім і професійним рівнем виконувати відповідні посадові обов'язки. Організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління. Відповідно до ч. 15 ст. 21-5 Закону "Про культуру" керівник органу управління зобов'язаний призначити переможця конкурсу керівником державного чи комунального закладу культури. Підставою для видання наказу про призначення керівника державного чи комунального закладу культури є підписання контракту. Відповідно до п. 10.5. п. 10 Положення начальник відділу культури за результатами відкритого конкурсу призначає на посади та звільняє з посади керівників комунальних закладів культури, які належать до сфери управління відділу.

Отже, призначення будь-якої особи постійним або тимчасовим керівником комунального закладу культури без конкурсного відбору Законом України "Про культуру" не передбачене. Чинним законодавством не передбачено можливості призначення на посаду керівника новоствореного комунального закладу культури особу, яка не стала переможцем конкурсного відбору.

Саме п. 5.2 Статуту КЗ "Олешківський ЦКД" передбачено, що уповноваженим органом управління в галузі культури є відділ культури Олешківської райдержадміністрації.

Відповідно до ч. 5 ст. 141 Конституції України голова районної та голова обласної ради обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради. Відповідно до ч. 6 ст. 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" голова районної ради не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою та входити до складу правління інших виконавчих чи контрольних органів. Отже, голова районної ради не має повноважень щодо видання наказу про призначення керівника комунального закладу культури .

Суд вважає, що відповідач безпідставно ототожнює такі поняття як комунальний заклад культури та комунальне унітарне підприємство. Дійсно, комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Керівник такого підприємства призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав). Комунальне підприємство має переважне право провадити комерційну діяльність. Результатом такої діяльності є одержання підприємством прибутку. Частка цього прибутку потрапляє до місцевого бюджету. На відміну від комунальних підприємств, комунальні установи та організації здійснюють некомерційну (неприбуткову) діяльність. Комунальна власність надається їм на підставі права оперативного управління, а їхня діяльність фінансується з місцевого бюджету, метою їхньої діяльності є задоволення певних потреб територіальної громади без мети отримання прибутку. Що таке заклад культури визначено у п. 5 ч. 1 ст. 1 Закону "Про культуру" заклад культури - юридична особа, основною діяльністю якої є діяльність у сфері культури, або структурний підрозділ юридичної особи, функції якого полягають у провадженні діяльності у сфері культури. В статуті КЗ "Олешківський ЦКД" також вказано, що заклад є неприбутковою бюджетною організацією і не має на меті одержання доходу (прибутку) .

Тому всі доводи відповідача щодо застосування норм чинного законодавства, які регулюють діяльність комунальних підприємств, суд не приймає до уваги.

Вирішення питань затвердження штатного розпису і структури закладу культури , вирішення питань преміювання директора закладу належить до повноважень начальника відділу культури, тобто позивача, це прямо передбачено п. 10.5 Положення про відділ культури. Тому визначення у Статуті КЗ "Олешківський ЦКД" повноваження районної ради затвердження штатного розпису та структури закладу за поданням директора, прийняття рішення щодо преміювання директора закладу є втручанням у компетенцію позивача.

Щодо доводів позивача про визнання відсутності компетенції у Олешківської районної ради Херсонської області щодо вирішення питань призначення на посаду виконуючого обов'язки директора закладу (до призначення нового керівника); то суд вже зазначав про те, що Положенням про відділ культури (п. 10.5) до повноважень позивача належить призначення та звільнення керівників комунальних закладів культури, які належать до сфери управління відділу та підпорядковані йому за результатами відкритого конкурсу. Призначення на посаду виконуючого обов'язки директора закладу (до призначення нового керівника) без проведення будь-якого конкурсу взагалі не передбачено Законом "Про культуру" або будь-яким іншим законодавчим актом. Тому у Олешківської районої ради Херсонської області відсутні будь-які передбачені чинним законодавством повноваження щодо призначення виконуючого обов'язки директора у разі тимчасової відсутності керівника закладу.

Щодо доводів позивача про визнання відсутності компетенції у Олешківської районної ради Херсонської області щодо вирішення питань у п. 3 цього Рішення Олешківської районної ради, то суд зазначає про те, що п. 3 Рішення Олешківської районної ради від 23 травня 2017 року № 349 передбачено призначення виконуючого обов'язки директора закладу без конкурсу на заміщення посади. Оскільки як зазначено вище призначення виконуючого обов'язки директора закладу культури без конкурсу є неправомірним, то районна рада не вправі доручати голові раді вчиняти такі дії.

На підставі викладеного суд вважає, що Олешківська районна рада, приймаючи Рішення від 23 травня 2017 року № 349 про створення Комунального закладу "Олешківський районний центр І культури та дозвілля", вийшла за межі своєї компетенції і протиправно позбавила начальника відділу культури повноважень, необхідних для управління новоствореним комунальним закладом культури. Окремими пунктами Рішення від 23 травня 2017 року № 349 та положеннями затвердженого Статуту начальник відділу культури був протиправно позбавлений таких повноважень управління комунальним закладом, як, призначення на посаду директора комунального закладу культури за результатами конкурсу на контрактній основі і звільнення директора з посади; прийняття рішень щодо преміювання директора комунального закладу культури; затвердження штатного розпису і структури комунального закладу культури.

Суд відмовляє в решті вимог, які стосуються визнання відсутності компетенції у Олешківської районної ради Херсонської області щодо вирішення питань зобов'язання виконуючого обов'язки директора закладу провести відповідні дії щодо державної реєстрації комунального закладу ( п. 4 цього рішення № 349 від 23.05.2017). Дана вимога не становить змісту компетенційного спору, не передбачена положенням про відділ культури, не є формою управління створеним комунальним закладом, а є дією по реєстрації комунального закладу.

Позовні вимоги задовольняються частково.

Позивачу відшкодовуються витрати по сплаті судового збору в повному обсязі, оскільки спір був доведений до суду внаслідок протиправних дій відповдіача.

Керуючись ст. 5, п. 8 ст. 139, ст.ст. 241-246, 250, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив :

Позов задовольнити частково.

Визнати відсутність компетенції у Олешківської районої ради Херсонської області приймати рішення щодо управління Комунальним закладом "Олешківський районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г.Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області", а саме:

- управління комунальним закладом районною радою як засновником;

- призначення на посаду шляхом укладення контракту за результатами конкурсу на контрактній основі і звільнення з посади директора закладу;

- затвердження штатного розпису і структури закладу ,

- прийняття рішення щодо преміювання директора закладу;

- надання голові районної ради повноважень призначати виконуючого обов'язки директора закладу у разі звільнення керівника закладу, відсторонення його від посади або з інших підстав до призначення нового керівника;

- надання директору закладу повноважень щодо призначення виконуючого обов'язки директора у разі тимчасової відсутності керівника закладу за погодженням із районною радою в особі голови районної ради,

зазначених у п. 5.1, п. 5.3. п. 5.5 та п. 5.6 Статуту цього Комунального закладу, затвердженого п. 2 Рішення Олешківської районної ради Херсонської області XIX сесії сьомого скликання від 23 травня 2017 року № 349, а також зазначених у п. 3 цього Рішення Олешківської районної ради.

В решті позову відмовити.

Стягнути з Олешківської районної ради Херсонської області (вул. Гвардійська, 24, м. Олешки, Херсонська область, 75100, код ЄДРПОУ 24947069) за рахунок бюджетних асигнувань на користь начальника відділу культури Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 (вул. Олімпійська, 149, м. Олешки, Херсонська область, 75100, рнокпп НОМЕР_1) судовий збір в сумі 1280 грн. (одна тисяча двісті вісімдесят гривень).

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до Одеського апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції,який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст рішення виготовлений та підписаний 29 грудня 2017 р.

Суддя Хом'якова В.В.

кат. 4