Постанова

від 15.03.2018 по справі 682/2938/17

ВІННИЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 682/2938/17

Головуючий у 1-й інстанції: Шевчук В.В.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

15 березня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьмишина В.М.

суддів: Боровицького О. А. Сушка О.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Берездівської сільської ради Хмельницької області на постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 23 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Берездівської сільської ради про визнання протиправними та скасування окремих пунктів рішення Берездівської сільської ради,

В С Т А Н О В И В :

в жовтні 2017 року позивач звернувся до Славутського міськрайонного суду Хмельницької області з адміністративним позовом до Берездівської сільської ради про визнання протиправним та скасування пунктів 2.3, 8.3, 15.3 рішення № 15 від 17.08.2017 року двадцять третьої сесії VII скликання Берездівської сільської ради, що стосується Піддубецького НВК І-ІІ ступенів.

Постановою Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 23 листопада 2017 року позов задоволено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 23 листопада 2017 року та прийняти нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

На адресу суду від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якій він просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Сторони в судове засідання не з'явилися, повноважних представників до суду не направили, хоча про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Так, як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами адміністративної справи, рішенням 23 сесії VII скликання Берездівської сільської ради Славутського району Хмельницької області від 17.08.2017 року №15 "Про створення опорних закладів Берездівської сільської ради" створено опорний заклад - Берездівський навчально-виховний комплекс "дошкільний навчальний заклад - школа І-ІІІ ступенів" Берездівської сільської ради Славутського району Хмельницької області.

Пунктом 2 цього рішення утворено філії опорного закладу - Берездівський навчально-виховний комплекс "дошкільний навчальний заклад - школа І-ІІІ ступенів" Берездівської сільської ради Славутського району Хмельницької області, зокрема пп.2.3 створено Піддубецьку філію опорного закладу - Берездівський навчально-виховний комплекс "дошкільний навчальний заклад - школа І-ІІІ ступенів" Берездівської сільської ради Славутського району Хмельницької області.

Відповідно до пп. 8.3 п. 8 рішення № 15 припинено юридичну особу - Піддубецький навчально-виховний комплекс "дошкільний навчальний заклад - школа І-ІІ ступенів", який знаходиться за адресою: Хмельницька обл., Славутський р-н, с. Піддубці, вул. Шкільна, 1.

Не погодившись із цими пунктами рішення № 15, позивач звернувся до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято органом місцевого самоврядування без обговорення з громадськістю питання про реформування закладів освіти на території Берездівської сільської ради, без урахування потреб територіальної громади та з порушенням порядку створення опорних закладів.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції по суті спору, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною 1 статті 5 цього Закону передбачена система місцевого самоврядування, яка включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Відповідно до п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Положеннями ч. 2 ст. 4 Закону України "Про освіту", який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин, встановлено, що державна політика в галузі освіти визначається Верховною Радою України відповідно до Конституції України і здійснюється органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Згідно зі ст. 6 Закону України "Про освіту", який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин, одним із основних принципів освіти в Україні є доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою.

За приписами ч. 1 ст. 14 Закону України "Про освіту" місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції: забезпечують розвиток мережі навчальних закладів та установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів.

Згідно з ч. 1 ст. 18 Закону України "Про освіту" навчальні заклади створюються органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, у тому числі релігійними організаціями, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законодавством порядку, громадянами відповідно до потреби громадян у мові навчання, соціально-економічних, національних, культурно-освітніх потреб у них за наявності необхідної матеріально-технічної, науково-методичної бази, педагогічних кадрів. Навчальний заклад набуває статусу юридичної особи з дня його державної реєстрації у порядку, встановленому законом для державної реєстрації юридичних осіб.

Нормами абз. 4, 5 ч. 4 ст. 18 Закону України "Про освіту" визначено, що потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Порядок створення, реорганізації і ліквідації навчальних закладів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч. 1 ст. 11 Закону України "Про загальну середню освіту" державні та комунальні загальноосвітні навчальні заклади створюються відповідно центральними, місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх і мовних потреб за наявності необхідної кількості учнів (вихованців) відповідно до встановлених нормативів наповнюваності класів, необхідної матеріально-технічної та науково-методичної бази, педагогічних кадрів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

За приписами ч. 6 ст. 11 вказаного Закону реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

Отже, враховуючи наведені правові норми, саме до повноважень Берездівської сільської ради Славутського району Хмельницької області віднесено питання прийняття рішення щодо ліквідації або реорганізації навчальних закладів комунальної форми власності у межах повноважень, наданих чинним законодавством як органу місцевого самоврядування.

В апеляційній скарзі апелянт вказує на те, що права позивача та його дитини, а також права педагогів при прийнятті цього рішення порушені не були, на офіційному веб-сайті ради було вчасно розміщено інформацію про реорганізацію навчальних закладів, а також наявні інформація про порядок проведення конкурсу на кращий опорний заклад та порядок призначення на посади керівників опорних закладів. Також зазначає, що постанова КМУ № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" має для них лише рекомендаційний характер. Крім того, апелянт вказує, що відділом освіти, молоді та спорту, культури та туризму Берездівської сільської ради проводилась інформаційно-роз'яснювальна робота серед громадськості, відповідні консультації з громадськістю щодо реформування освітянської галузі під час нарад з директорами шкіл, а вся інформація про прийняті сільською радою рішення постійно висвітлюється на сайті відділу освіти сільської ради та на сайті Берездівської сільської ради, у зв'язку з чим підстави для скасування прийнятого рішення № 15 відсутні.

Оцінюючи такі доводи апелянта, колегія суддів виходить з наступного.

Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03 листопада 2010 року (далі - Порядок №996).

Відповідно до п. 3 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Згідно з п. 5 Порядку № 996 консультації з громадськістю організовує і проводить орган виконавчої влади, який є головним розробником проекту нормативно-правового акта або готує пропозиції щодо реалізації державної політики у відповідній сфері державного і суспільного життя.

Положеннями п. 11 Порядку № 996 передбачено, що консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма). Консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю та вивчення громадської думки з одних і тих самих питань можуть проводитись одночасно.

За приписами п. 13 Порядку № 996 публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; Інтернет-конференцій, відеоконференцій. Додатково у рамках публічного громадського обговорення можуть проводитися засідання громадських рад, інших допоміжних органів, утворених при органах виконавчої влади. Для організаційного забезпечення проведення публічного громадського обговорення орган виконавчої влади може утворювати робочу групу.

Водночас у п. 5 Постанови від 03 листопада 2010 року вказано, що рекомендувати органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

За вказаних обставин на відповідача, який є саме органом місцевого самоврядування, обов'язки з проведення консультацій з громадськістю не покладені.

Не передбачають необхідності отримання згоди територіальної громади стосовно реорганізації загальноосвітніх навчальних закладів, так само як і необхідності обговорення вказаного питання з громадськістю і норми ч. 6 ст. 11 Закону України "Про загальну середню освіту".

Водночас, виключно рекомендаційний характер Порядку №996 щодо проведення консультацій з громадськістю для органів місцевого самоврядування не позбавляє відповідача обов'язку підтвердити, що прийняття оскаржуваного рішення відбулося саме в інтересах громади та за належного забезпечення прав дітей, а також їх батьків та вказати, яким саме чином відповідач встановив необхідність проведення реорганізації вказаного навчального закладу.

Відповідно до абз. 6 п. 4 Положення про освітній округ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 777 (далі - Положення №777) головними завданнями округу, опорного закладу та його філій є концентрація та ефективне використання наявних ресурсів, їх спрямування на задоволення освітніх потреб учнів (вихованців), створення єдиної системи виховної роботи.

Згідно з п. 5 вказаного Положення засновники для прийняття рішення про створення освітнього округу, опорного закладу та його філій: проводять аналіз мережі підпорядкованих навчальних закладів, закладів культури, фізичної культури і спорту з урахуванням їх кадрового потенціалу та рівня матеріально-технічного забезпечення; вивчають стан впровадження допрофільної підготовки і профільного навчання у навчальних закладах, що входитимуть до складу округу, та якість надання зазначених освітніх послуг; прогнозують витрати на зміцнення матеріально-технічної бази навчальних закладів, придбання шкільних автобусів з метою організації підвезення учнів (вихованців) і педагогічних працівників до місця навчання, роботи та до місця проживання, введення у разі потреби додаткових посад педагогічних працівників, створення безбар'єрного середовища для осіб з особливими освітніми потребами; організовують проведення інформаційно-роз'яснювальної роботи серед громадськості щодо утворення округу, опорних закладів та їх філій.

Тобто, створення освітнього округу та відповідно функціонування закладів освіти та їх філій має відповідати меті та завданням, визначеним вказаним Положенням.

Згідно з витягом з протоколу про порядок денний 23 сесії сільської ради VII скликання Берездівської сільської ради Славутського району Хмельницької області від 17.08.2017 під порядковим номером 13 винесено питання про перспективний план розвитку освіти Берездівської сільської ради на 2017-2019 навчальні роки та питання про створення опорних закладів Берездівської сільської ради, про які інформував начальник відділу освіти Берездівської сільської ради ОСОБА_3 Присутні 16 депутатів.

17.08.2017 Берездівською сільською радою прийнято рішення №13 "Про перспективний план розвитку освіти Берездівської сільської ради на 2017 2019 н.р.", в якому передбачено створення до 30.10.2017 ряду опорних навчальних закладів та їх філій (а.с. 88-91), незважаючи на те, що Закон України "Про освіту" № 2145-VIII набрав чинності лише 28.09.2017.

Так, лише положеннями ст. 13 Закону України "Про освіту" № 2145-VIIІ, які діють з 28.09.2017 року, визначено, що для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій. Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи. З метою створення умов для здобуття повної загальної середньої освіти, запровадження профільного навчання, забезпечення всебічного розвитку особи, раціонального та ефективного використання наявних ресурсів і матеріально-технічної бази закладів освіти, їх модернізації створюється освітній округ.

Освітній округ - це сукупність закладів освіти (їхніх філій), у тому числі закладів позашкільної освіти, закладів культури, фізичної культури і спорту, що забезпечують доступність освіти для осіб, які проживають на відповідній території. Опорний заклад освіти - це заклад загальної середньої освіти, що має зручне розташування для підвезення дітей з інших населених пунктів, забезпечений кваліфікованими педагогічними кадрами, має сучасну матеріально-технічну і навчально-методичну базу та спроможний забезпечувати на належному рівні здобуття профільної освіти. Положення про освітній округ і опорний заклад освіти затверджується Кабінетом Міністрів України. З метою наближення місця навчання дітей до їхнього місця проживання у відповідному населеному пункті може утворюватися філія закладу освіти. Філія закладу освіти - це територіально відокремлений структурний підрозділ закладу освіти, що не має статусу юридичної особи та діє на підставі положення, затвердженого засновником відповідного закладу освіти на основі типового положення, що затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Органи місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць мають право прийняти з урахуванням потреб і пропозицій територіальних громад спільне рішення про організацію здобуття початкової, базової та профільної середньої освіти в закладі освіти (його філії) та забезпечення підвезення здобувачів освіти до нього і у зворотному напрямку.

Крім того, в порушення вимог ч. 3 ст. 15 Закону "Про доступ до публічної інформації", відповідно до якої проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, відповідачем не надано доказів того, що на сайті Берездівської сільської ради висвітлювалася будь-яка інформація, пов'язана з створенням опорних закладів у вигляді проекту рішення.

Колегія суддів приймає до уваги ту обставину, що в матеріалах справи відсутні будь-які належні докази, які б підтверджували позицію апелянта, що прийняттю оскаржуваного рішення все-таки передувало проведення нарад з директорами шкіл і широке обговорення питання створення опорних закладів та його філій серед громадськості.

Таким чином, вказане підтверджує позицію суду першої інстанції, що відповідачем не проводився аналіз щодо доцільності проведення реорганізації зазначених шкіл, а відтак останнім не доведено, що оскаржуване рішення прийнято в інтересах учнів цих шкіл та їх батьків.

Крім того, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу апелянта на порушення порядку проведення конкурсу з визначення опорної школи перед прийняттям оскаржуваного рішення, зважаючи на таке.

Нормами п. 6 Положення №777 визначено, що засновник визначає опорні заклади серед підпорядкованих йому загальноосвітніх навчальних закладів на конкурсній основі відповідно до затверджених ним умов.

Під час проведення конкурсу обов'язково враховуються: освітні потреби учнів (вихованців) у забезпеченні певних напрямів спеціалізації; здатність забезпечити на належному рівні організацію допрофільної підготовки і профільного навчання; рівень забезпечення кваліфікованими педагогічними кадрами; наявність належної матеріально-технічної бази (належним чином обладнаних спортивних об'єктів, кабінетів фізики, хімії, біології, географії та інших, лабораторій, навчальних майстерень, комп'ютерного і мультимедійного обладнання, швидкісного доступу до Інтернету); укомплектування бібліотечного фонду підручниками, науково-методичною, художньою та довідковою літературою; зручність та наявність автомобільних доріг з твердим покриттям для забезпечення безпечного підвезення учнів (вихованців) і педагогічних працівників до місця навчання, роботи та місця проживання.

Як слідує з матеріалів справи, 07.08.2017 ще до обговорення питання про реформування закладів освіти на території Берездівської сільської ради на засіданні постійної депутатської комісії, Берездівським сільським головою винесене розпорядження "Про проведення конкурсу на кращий опорний заклад", яким створено конкурсну комісію, а в додатку до розпорядження "Умови проведення конкурсу на кращий проект опорної школи" зазначено, що підбиття підсумків конкурсу відбудеться 11.08.2017, тобто вже через три дні після винесення розпорядження.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що у п. 3.2 Умов проведення конкурсу на кращий проект опорної школи не зазначено, до якої дати приймаються матеріали конкурсу учасниками такого конкурсу, що вказує на неналежний та поспішний рівень його організації.

Крім того, колегія суддів вважає, що термін 3 дні є недостатнім для повідомлення учасників, підготовки та об'єктивного оцінювання результатів, що свідчить про упередженість органу місцевого самоврядування у питаннях реорганізації закладів освіти на території Берездівської сільської ради.

В порушення вимог п. 6 Положення №777 та п. 5.1 відповідачем також на надано належним чином оформленого документа, яким зафіксовано підбиття підсумків конкурсу 11 серпня 2017 року з визначення опорних закладів. Не надано відповідачем і доказів того, що створені оскаржуваним рішенням опорні заклади в повній мірі відповідають вимогам, які зазначені у п.п. 2, 6 Положення №777 для таких навчальних закладів.

Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає, що в матеріалах справи міститься достатньо доказів, які вказують на те, що відповідачем не було проведено належним чином конкурсу для визначення опорних закладів, а відтак доводи відповідача в цій частині є необґрунтованими.

Враховуючи, що в процесі розгляду даної справи підтверджено протиправність прийняття відповідачем оскаржуваного рішення та його невідповідність інтересам учнів та їх батьків, а також те, що з громадськістю, в тому числі і з позивачем, не проводилось інформаційно-роз'яснювальної роботи щодо утворення округу, опорних закладів та їх філій, суд апеляційної інстанції погоджується з позицією суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Берездівської сільської ради Хмельницької області залишити без задоволення, а постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 23 листопада 2017 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий ОСОБА_1 Судді ОСОБА_4 ОСОБА_5