Рішення

від 19.03.2018 по справі 818/1801/17

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 березня 2018 р. Справа № 818/1801/17

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Опімах Л.М.,

за участю секретаря судового засідання - Бондаренко Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом Селянського (фермерського) господарства "ОСОБА_1Б." до Голови Сумської обласної ради ОСОБА_2, Сумської обласної ради про визнання незаконними та скасування протоколу та розпорядження, визнання дій незаконними,

представники позивача - ОСОБА_3, ОСОБА_4,

представник відповідачів - ОСОБА_5,

В С Т А Н О В И В:

Позивач, Селянське (фермерське) господарство ОСОБА_1Б. , звернувся до суду з позовом, який його представники підтримали у судовому засіданні, мотивуючи позовні вимоги тим, що на засіданні постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 20.04.2017 року було доручено голові комісії ОСОБА_6 створити робочу групу по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області.

На засіданні цієї комісії 28.04.2017 року було затверджено склад робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області, а також дозволено робочій групі відповідно до мети її створення та у межах повноважень обласної ради залучати до діяльності робочої групи необхідних фахівців та представників громадських об єднань відповідного спрямування. Крім того, зобов язано робочу групу забезпечити попереднє вивчення стану ефективного використання природних ресурсів Сумської області, періодично готувати та надавати голові обласної ради інформацію про хід діяльності робочої групи з метою її висвітлення на офіційному веб-сайті обласної ради та у ЗМІ області, надати голові обласної ради інформацію про проміжні результати роботи в термін до 01.06.2017, про остаточні - до 01.07.2017.

25 липня 2017 року головою Сумської обласної ради ОСОБА_2 було видане розпорядження №13-з Про організацію проведення виїзної наради , яким голові робочої групи ОСОБА_6 доручено вивчити питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі та провести 27.07.2017 року виїзну нараду у Буринській районній раді із залученням представників структурних підрозділів ОДА, Буринської районної ради та Буринської РДА.

Однак, члени робочої групи, порушуючи вказане розпорядження, виходячи за межі власних повноважень, виїхали для проведення перевірки на земельну ділянку з кадастровим номером 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яка використовується у господарській діяльності позивачем та знаходиться на території Слобідської сілської ради Буринського району Сумської області, внаслідок чого порушили права позивача, які полягали в тому, що у керівника господарства ОСОБА_7 виникла підозра рейдерського захвату належної господарству території, а також у заподіянні матеріальної шкоди, оскільки транспортним засобом було знищено посіви гречки.

Позивач просить скасувати протокольне рішення постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 28.04.2017 року в частині створення та затвердження складу робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, зазначаючи, що в порушення п.10 ст.47 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні висновок комісії про створення робочої групи не було прийняте більшістю голосів, що вбачається із протоколу засідання. Крім того, постійна комісія не мала повноважень для створення робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області.

Також позивач просить визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Сумської обласної ради ОСОБА_2 від 25.07.2017 №13-з Про організацію проведення виїзної наради , зазначаючи, що робоча група була зобов язана надати голові обласної ради інформацію про проміжні результати роботи в термін до 01.06.2017 року, про остаточні - до 01.07.2017 року, тобто про результати своєї діяльності робоча група мала прозвітувати до 01.07.2017 року, після цього мала прийняти рішення про припинення своїх повноважень, оскільки досягла мети створення. Крім того, голова обласної ради вказаним розпорядженням перевищив обсяг своїх повноважень щодо розпорядження бюджетними коштами, виділивши кошти на проведення виїзної наради. При цьому порушено і п.11 ст.59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні в частині недотримання вимог про оприлюднення розпорядження.

Позивач також просить визнати дії робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, які полягали у проведенні перевірки земельної ділянки з кадастровим номером 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яка використовується у господарській діяльності позивачем та знаходиться на території Слобідської сільської ради Буринського району Сумської області. В обгрунтування вимоги зазначив, що порядок проведення перевірок регулюється Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , відповідно до якого перевірка може бути, серед іншого, і у формі обстеження і вивчення окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємства, установи, організації або їх підрозділів. Фактично ж робочою групою здійснено перевірку земель сільськогосподарського призначення, належних фермерському господарству. Однак, відповідно до ст.2 Закону України Про тимчасові особливості здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності встанолено мораторій до 31 грудня 2017 року на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Крім того, робоча група також перевищили свої повноваження, оскільки в процесі створення робочої групи повноваження виїзжати на місцевість та здійснювати виїзні перевірки їй не надавались.

Відповідачі у своїх відзивах проти позову заперечили, їх представник в судовому засіданні пояснив, що розпорядження голови Сумської обласної ради від 25.07.2017 року №13-з Про організацію проведення виїзної наради видане головою на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законом України Про місцеве самоврядування в Україні . Зазначене рішення спрямоване на організаційне та фінансове забезпечення проведення виїзної наради, безпосередньо не стосується позивача, не порушує його прав та інтересів.

Також представник відповідача пояснив, що відповідно до ст.47 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні постійні комісії є органами рад, що обираються з числа її депутатів для вивчення , попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішення ради. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Рішення та висновки постійних комісій носять виключно рекомендаційний характер та не породжують, змінюють або припиняють права та обов язки осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто не можуть бути ні нормативно-правовим актом, ні актом індивідувальної дії. Відповідно до Положення про постійні комісії обласної ради сьомого склакання, затвердженого рішенням обласної ради від 15.12.2015 року, постійні комісії мають право створювати комісії і робочі групи з залученням до їх роботи відповідних фахівців, представників громадськості, правоохоронних органів, органів державної влади, вчених і спеціалістів.

За рішенням постійної комісії обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 28.04.2017 року була створена робоча група по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області. Проте, це рішення не має безпосереднього впливу на стан суб єктивних прав і обов язків позивача, не тягне за собою правових наслідків для позивача, не породжує, змінює або припиняє прав та обов язків у сфері публічно-правових відносин, не створює жодних додаткових обов язків для позивача, а отже не порушує його прав та інтересів. Крім того, оскільки рішення постійних комісій не носять обов язкового характеру, такі рішення не є рішеннями органу місцевого самоврядування у розумінні КАС України, тому не можуть бути предметом позову в адміністративному судочинстві.

Щодо дій робочої групи, представник відповідача пояснив, що нарада робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області була проведена 27.07.2017 року у приміщенні Буринської районної ради. Результати вивчення робочою групою питання використання природних ресурсів у Сумській області, зокрема у Буринському районі, розглядалося на розширеному засіданні цієї групи 20.09.2017 року, в ході якого були надані відповідні рекомендації повноважним у здійсненні контрольних заходів органам. При цьому, в ході вивчення і огляду земель у Буринському районі, жодних перевірок суб єктів господарювання не проводилось. При цьому, під час огляду земель на території Слобідської сільської ради Буринського району позивачем були створені перешкоди в роботі групи, робоча група була заблокована, стосовно членів роболчої групи вчинялись хуліганські дії..

Заслухавши пояснення сторін, свідків, дослідивши письмові докази у справі, суд вважає, що позовні вимоги задоволенню не підлягають, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що на засіданні постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 20.04.2017 року у зв язку з численними зверненнями виборців щодо незрозумілих підходів до формування тарифів, потребою в наповненні додатковими доходними джерелами місцевих бюджетів, особливо від використання природних ресурсів, було доручено голові комісії ОСОБА_6 створити робочу групу по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, що зафіксовано протоколом засідання (а.с.16-26).

На засіданні цієї комісії 28.04.2017 року було вирішено затвердити склад робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, а також доручено робочій групі відповідно до мети її створення та у межах повноважень обласної ради забезпечити попереднє вивчення стану ефективного використання природних ресурсів, залучати до діяльності робочої групи необхідних фахівців та представників громадських об єднань відповідного спрямування, періодично готувати та надавати голові обласної ради інформацію про хід діяльності робочої групи з метою її висвітлення на офіційному веб-сайті обласної ради та у ЗМІ області, надати голові обласної ради інформацію про проміжні результати роботи в термін до 01.06.2017, про остаточні - до 01.07.2017 ( а.с.29-33).

25.07.2017 року головою Сумської обласної ради видане розпорядження №13-з Про організацію проведення виїзної наради , відповідно до якого з метою попереднього вивчення питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі доручено голові робочої групи обласної ради по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області ОСОБА_6 вивчити питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі, провести 27.07.2017 виїзну нараду робочої групи з вивчення зазначеного питання в Буринській районній раді із залученням представників структурних підрозділів обласної державної адміністрації, Буринської районної ради та Буринської районної державної адміністрації, інформацію щодо результатів проведеної виїзної наради доповісти на засіданні постійної комісії обласної ради з питань бюджету, соціально-екномічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва, про результати розгляду та висновки чи рекомендації постійної комісії доповісти голові обласної ради. Цим же рішенням доручено забезпечити фінансування проведення виїзної наради за рахунок коштів загального фонду обласного бюджету згідно із затвердженим кошторисом. ( а.с.34)

27.07.2017 року у приміщенні Буринської районної державної адміністрації була проведена виїзна нарада робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів, після чого робоча група виїхала на територію Слобідської сілської ради Буринського району для вивчення питання щодо використання земель, відведених для сіножатей, пасовищ. Проте, біля одного з полів, що знаходиться в користуванні позивача, робоча група була заблокована невідомими особами серед яких була присутня керівник позивача. Зазначені обставини вбачаються із протоколу розширеного засідання робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області від 20.09.2017 року з додатками ( а.с.79-114 ), а також із пояснень свідків, допитаних в судовому засіданні за клопотанням позивача, а саме: ОСОБА_6, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14

Відмовляючи в задоволенні позову, суд виходить з такого.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України Про місцеве самоврядування в Україні ( далі - Закон №280/97-ВР). Відповідно до ч.2 ст.10 цього Закону обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Главою 4 Закону №280/97-ВР визначені повноваження обласних рад. Відповідно до ст.47 Закону постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк. Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів.

Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі. Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею.

Рішенням Сумської обласної ради від 15.12.2015 року затверджено Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання ( а.с. 9-15), відповідно до якого постійні комісії, зокрема, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей у сфері господарської і соціально-культурної діяльності, інші питання, які вносяться на розгляд Ради, розробляють проекти рішень, розглядають на своїх засіданнях і готують висновки і рекомендації з проектів рішень Ради, незалежно від суб єктів їх подання ( ініціаторів внесення) ( п. 1.1., 1.2, 1.3, 1.4 розділу ІІІ Положення), у зв язку з виконанням своїх повноважень мають право створювати комісії і робочі групи з залученням до їх роботи відповідних фахівців, представників громадськості, правоохоронних органів, органів державної влади, вчених, спеціалістів ( п.2.4 розділу ІІІ Положення). За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації ( п.4 розділу ІV Положення). Відповідно до п.10 розділу І Положення постійні комісії можуть проводити виїзні засідання безпосередньо на об єктах, діяльність яких є предметом їх розгляду.

Правовий статус голови обласної ради визначений ст.55 Закону №280/97-ВР, відповідно до п. 5, п.11 ст. 55 Закону №280/97-ВР голова ради координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату. Частиною 7 ст.55 Закону №280/97-ВР передбачено, що голова обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Пунктом 2 ч.1 ст.4 Кодексу визначено, що публічно-правовий спір - спір у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Пункт 7 ч.1 ст.4 Кодексу суб єктом владних повноважень визначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особа, іншого суб'єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до пункту 1 ч.1 ст.19 Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень ( нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Визначення термінів нормативно-правовий акт та індивідуальний акт містять пункти 18,19 ч.1 ст.4 Кодексу. Так, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тобто, виходячи з викладеного, суд вважає, що для захисту порушеного права чи інтересу позивача між сторонами мають існувати публічно-правові відносини, в ході яких відповідачі здійснюють владні управлінські функції стосовно позивача.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав або інтересів позивача на момент його звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Зазначені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

З наведеного слідує, що суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Водночас, протокольне рішення постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва про затвердження складу робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області і визначення завдань ( а.с.29-32) має ознаки індивідуального акта, стосується організації роботи комісії та не зачіпає безпосередньо прав та інтересів позивача, не встановлює, не змінює та не припиняє його прав та обов язків.

Так само, на думку суду, не зачіпає безпосередньо прав та інтересів позивача, не встановлює, не змінює та не припиняє його прав та обов язків і розпорядження голови Сумської обласної ради №13-з від 25.07.2017 Про організацію проведення виїзної наради ( а.с.34) .

Щодо визнання незаконними дій робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, які полягали у проведенні перевірки земельної ділянки з кадастровим номером 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яка використовується у господарській діяльності позивачем та знаходиться на території Слобідської сілської ради Буринського району Сумської області, суд вказує на таке.

Як зазначено вище, відповідно до ст.2,5 Кодексу адміністратвиного судочинства України до суду можуть бути оскаржені, серед іншого, дії суб єкта владних повноважень, вчинені ним під час здійснення управлінських функцій.

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до положень частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як вже встановлено судом, постійною комісією обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва була створена робоча група по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області. 27.07.2017 року в межах проведення виїзної наради робоча група прибула на територію Слобідської сільської ради Буринського району з метою вивчення стану використання земельних ресурсів на території ради. Такий формат заходу, на переконання суду, повністю узгоджується з і змістом ст.47 Закону №280/97-ВР та Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання, відтак, перебування робочої групи біля земельної ділянки та на її частині, що використовується у господарській діяльності позивача, і яка розташована на території Слобідської сільської ради, з метою вивчення стану її використання, не є перевіркою в розумінні Закону України Про основні засади державного нагляду ( контролю) у сфері господарської діяльності , на чому наполягав позивач. Тобто, вивчаючи стан використання земель сільськогосподарського призначення шляхом огляду земельної ділянки на місцевості, зважаючи у на те, що результати такого вивчення оформлені у вигляді висновків та рекомендацій не тягнуть для позивача жодних наслідків, суб єкт владних повноважень не здійснював владних управлінських функцій стосовно позивача.

На підставі викладеного, суд приходить до висновку, що оскаржувані позивачем рішення та дії відповідачів не змінюють стану суб єктивних прав позивача та не створюють жодних додаткових обов язків для нього, відтак підстави для задоволення позову відсутні.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову Селянського (фермерського) господарства "ОСОБА_1Б." ( код ЄДРПОУ 34520275, вул.Шкілька,25 с.Слобода, Буринський район, Сумська область, 41715) до Голови Сумської обласної ради ОСОБА_2 Сумської обласної ради ( код ЄДРПОУ 23826636, пл.Незалежності,2 м.Суми, 40489) про визнання незаконними та скасування протоколу та розпорядження, визнання дій незаконними - відмовити за необгрунтованістю.

Рішення може бути оскаржено до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Л.М. Опімах

Повне рішення складене 29 березня 2018 року.