Постанова

від 15.06.2020 по справі 818/1801/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 червня 2020 року

Київ

справа №818/1801/17

адміністративне провадження №К/9901/56005/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №818/1801/17

за позовом Селянського фермерського господарства "Ладуха В.Б." до Голови Сумської обласної ради Токар В.М., Сумської обласної ради про визнання неправомірним і скасування протоколу та розпорядження, визнання дій неправомірними, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Селянського фермерського господарства "Ладуха В.Б." на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 (головуючий суддя Опімах Л.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018 року (ухвалена в складі колегії суддів: головуючого судді - Калитки О.М., суддів: Калиновського В.А., Бондара В.О.),-

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

Селянське фермерське господарство "Ладуха В.Б." (далі - позивач, СФГ Ладуха В.Б. ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Голови Сумської обласної ради Токар В.М. (далі- відповідач-1), Сумської обласної ради (далі-відповідач-2), в якому позивач просив:

- скасувати протокольне рішення постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 28.04.2017 в частині створення та затвердження складу робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області;

- визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Сумської обласної ради Токара В.М. від 25.07.2017 №13-з Про організацію проведення виїзної наради ;

- визнати дії робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, які полягали у проведенні перевірки земельної ділянки з кадастровим номером 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яка використовується у господарській діяльності позивачем та знаходиться на території Слобідської сільської ради Буринського району Сумської області.

Позовні вимоги мотивовано тим, що постійною комісією Сумської обласної ради створена робоча група по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, якій доручено вивчити питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі та провести 27.07.2017 виїзну нараду у Буринській районній раді. Однак, члени робочої групи, порушуючи вказане розпорядження, виїхали для проведення перевірки на земельну ділянку, кадастровий номер 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яку використовує у господарській діяльності позивач, чим були порушені права позивача, які полягали в тому, що у керівника господарства Ладухи О .Й. виникла підозра рейдерського захвату належної господарству території, а також у заподіянні матеріальної шкоди, оскільки транспортним засобом знищені посіви гречки.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 відмовлено в задоволенні адміністративного позову СФГ " Ладуха В.Б. "

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 11.06.2018 залишив без змін рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився Харківський апеляційний адміністративний суд, виходив з того, що оскаржувані позивачем рішення та дії відповідачів не змінюють стану суб`єктивних прав позивача та не створюють жодних додаткових обов`язків для нього, відтак підстави для задоволення позову відсутні.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У липні 2018 року Селянським фермерським господарством "Ладуха В.Б." подана касаційна скарга, в якій заявник просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

У скарзі посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зазначає, що судами не правильно застосована стаття 55 Конституції України, не застосовані ст. 19 Конституції України та ч. 3 ст. 24 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні . Судами також не перевірено правомірність створення робочої групи та не враховано, що розпорядженням від 25.07.2017 №13-з Про організацію проведення виїзної наради доручено вивчити питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі, натомість члени робочої групи здійснили вихід саме на перевірку земельної ділянки, яку в господарській діяльності використовує позивач. Судами не вивчено питання правомірності дій членів робочої групи стосовно дотримання вимог ст. 2 Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , якою встановлено до 31 грудня 2017 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) у планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Відповідач надіслав відзив на касаційну скаргу, в якому просить у задоволенні касаційної скарги відмовити.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 19 липня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Селянського фермерського господарства "Ладуха В.Б."

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.

Ухвалою від 12.06.2020 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

У зв`язку із тимчасовою непрацездатністю судді Бучик А.Ю. розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду від 12.06.2020 за № 972/0/78-20 здійснено за допомогою автоматизованої системи заміну судді Бучик А.Ю. та згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.

ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами встановлено, що на засіданні постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 20.04.2017 у зв`язку з численними зверненнями виборців щодо незрозумілих підходів до формування тарифів, потребою в наповненні додатковими доходними джерелами місцевих бюджетів, особливо від використання природних ресурсів, доручено голові комісії ОСОБА_4 створити робочу групу по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, що зафіксовано протоколом засідання.

На засіданні цієї комісії 28.04.2017 вирішено затвердити склад робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, а також доручено робочій групі відповідно до мети її створення та у межах повноважень обласної ради забезпечити попереднє вивчення стану ефективного використання природних ресурсів, залучати до діяльності робочої групи необхідних фахівців та представників громадських об`єднань відповідного спрямування, періодично готувати та надавати голові обласної ради інформацію про хід діяльності робочої групи з метою її висвітлення на офіційному веб-сайті обласної ради та у ЗМІ області, надати голові обласної ради інформацію про проміжні результати роботи в термін до 01.06.2017, про остаточні - до 01.07.2017.

25.07.2017 головою Сумської обласної ради видане розпорядження №13-з Про організацію проведення виїзної наради , відповідно до якого з метою попереднього вивчення питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі доручено голові робочої групи обласної ради по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області ОСОБА_4 вивчити питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі, провести 27.07.2017 виїзну нараду робочої групи з вивчення зазначеного питання в Буринській районній раді із залученням представників структурних підрозділів обласної державної адміністрації, Буринської районної ради та Буринської районної державної адміністрації, інформацію щодо результатів проведеної виїзної наради доповісти на засіданні постійної комісії обласної ради з питань бюджету, соціально-екномічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва, про результати розгляду та висновки чи рекомендації постійної комісії доповісти голові обласної ради. Цим же рішенням доручено забезпечити фінансування проведення виїзної наради за рахунок коштів загального фонду обласного бюджету згідно із затвердженим кошторисом.

27.07.2017 у приміщенні Буринської районної державної адміністрації проведена виїзна нарада робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів, після чого робоча група виїхала на територію Слобідської сільської ради Буринського району для вивчення питання щодо використання земель, відведених для сіножатей, пасовищ. Проте, біля одного з полів, що знаходиться в користуванні позивача, робоча група була заблокована невідомими особами, серед яких була присутня керівник СФГ Ладуха В.Б. . Зазначені обставини відображені у протоколі розширеного засідання робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області від 20.09.2017 з додатками та підтверджені поясненнями свідків, допитаних в судовому засіданні за клопотанням позивача, а саме: ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 .

Позивач, вважаючи вказані дії та рішення протиправними, такими, що порушують права СФГ Ладуха В.Б. , звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Касаційна скарга по справі № 818/1801/17 подана у липня 2018 року, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно преамбули Закону України Про місцеве самоврядування в Україні цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

За правилами ч. 2 ст. 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Главою 4 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначені повноваження обласних рад.

Правовий статус голови обласної ради передбачений у ст. 55 цього Закону, відповідно до якої голова ради координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату.

Частиною 7 ст. 55 цього Закону передбачено, що голова обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Відповідно до ст. 47 Закону постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Рекомендації постійних комісій підлягають обов`язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк. Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів.

Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі. Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею.

Рішенням Сумської обласної ради від 15.12.2015 затверджено Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання (далі - Положення), відповідно до якого постійні комісії, зокрема, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей у сфері господарської і соціально-культурної діяльності, інші питання, які вносяться на розгляд Ради, розробляють проекти рішень, розглядають на своїх засіданнях і готують висновки і рекомендації з проектів рішень Ради, незалежно від суб`єктів їх подання ( ініціаторів внесення) ( п. 1.1., 1.2, 1.3, 1.4 розділу ІІІ Положення), у зв`язку з виконанням своїх повноважень мають право створювати комісії і робочі групи з залученням до їх роботи відповідних фахівців, представників громадськості, правоохоронних органів, органів державної влади, вчених, спеціалістів ( п.2.4 розділу ІІІ Положення). За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації (п. 4 розділу ІV Положення). Відповідно до п.10 розділу І Положення постійні комісії можуть проводити виїзні засідання безпосередньо на об`єктах, діяльність яких є предметом їх розгляду.

Стосовно доводів позивача про те, що в порушення п. 10 ст. 47 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні висновок комісії про створення робочої групи не було прийняте більшістю голосів, що вбачається із протоколу засідання, а також псилань на відсутність у постійної комісії повноважень для створення робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно із п. 2.4 Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання у зв`язку з виконанням своїх повноважень мають право створювати комісії і робочі групи з залученням до їх роботи відповідних фахівців, представників громадськості, правоохоронних органів, органів державної влади, вчених, спеціалістів.

Тобто, порядок створення робочих груп передбачений Положенням.

Крім того, судами попередніх інстанцій досліджений протокол постійної комісії з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 28.04.2017, з якого встановлено, що на засіданні були присутні 6 депутатів із 8 обраних. На цьому засіданні депутатами у кількості 6 осіб прийнято рішення про затвердження складу робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, а також доручено робочій групі відповідно до мети її створення та у межах повноважень обласної ради забезпечити попереднє вивчення стану ефективного використання природних ресурсів, залучати до діяльності робочої групи необхідних фахівців та представників громадських об`єднань відповідного спрямування.

За таких підстав, доводи позивача про порушення процедури прийняття рішення про створення робочої групи спростовуються доказами, наявними в матеріалах справи.

Позивач також покликається на те, що робоча група по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області фактично вийшла на проведення перевірки земельної ділянки з кадастровим номером 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яка використовується у господарській діяльності позивачем, а не на виїзну нараду.

Проте, судами попередніх інстанцій встановлено, що робоча група по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області 27.07.2017 в межах проведення виїзної наради прибула на територію Слобідської сільської ради Буринського району з метою вивчення стану використання земельних ресурсів на території ради, за результатами такого заходу не складались ані акт перевірки, ані припис, ані будь-яке інше рішення, що може свідчити про проведенння саме перевірки СФГ Ладуха В.Б. . Наведене не заперечується та не спростовано позивачем.

З урахуванням викладеного, колегія суддів, погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що такий формат заходу повністю узгоджується з і змістом ст. 47 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання.

З приводу розпорядження голови Сумської обласної ради ОСОБА_12 від 25.07.2017 №13-з Про організацію проведення виїзної наради , позивач зазначив, що робоча група була зобов`язана надати голові обласної ради інформацію про проміжні результати роботи в термін до 01.06.2017, про остаточні - до 01.07.2017, тобто про результати своєї діяльності робоча група мала прозвітувати до 01.07.2017, після чого - прийняти рішення про припинення своїх повноважень, оскільки досягла мети створення, через що, на переконання позивача розпорядження є протиправним. Крім того, позивач покликається і на те, що голова обласної ради вказаним розпорядженням перевищив обсяг своїх повноважень щодо розпорядження бюджетними коштами, виділивши кошти на проведення виїзної наради. Також вказує і на порушення п.11 ст.59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні в частині недотримання вимог з оприлюднення розпорядження.

Як зазначено вище, суди попередніх інстанцій, надаючи оцінку спірним правовідносинам, встановили, що робочою групою здійснено вихід з метою вивчення стану використання земельних ресурсів, а не з метою проведення перевірки. Крім того, судами не встановлено, а позивачем не доведено, що відносно нього приймалось за результатами такого заходу будь-яке рішення, що свідчить про існування негативного впливу на конкретні права чи інтереси СФГ Ладуха В.Б. від вчинення оскаржуваних дій. За наведених підстав, суди також дійшли висновку про те, що і розпорядженням про створення робочої групи жодним чином не порушуються права позивача.

Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, виходячи з такого.

В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Отже, у справі, судами попередніх інстанцій встановлено, що звертаючись до суду відповідачі не приймали відносно позивача будь-яких рішень, які носили б обов`язкових характер для позивача та не вчиняли відносного нього будь-яких дій на виконання владних управлінських функцій, які призвели або могли призвести до порушення прав СФГ Ладуха В.Б. .

Також суд апеляційної інстанції наголосив, що позивачем не зазначено, в чому саме полягає порушення його особистих прав чи інтересів, наведено лише аргументи про існування можливого негативного впливу оскаржуваних рішень та дій відповідачів.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Верховний Суд наголошує, що позивач звернувся за захистом своїх прав, та законних інтересів, не навівши доводів та не надаючи доказів порушення оскаржуваними рішеннями та діями своїх прав та інтересів.

За своїм смисловим навантаженням термін законний інтерес є тотожним охоронюваному законом інтересу , оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статтей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

в) є визначеним оскільки благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово її );

д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача оскільки це виключає можливість віднесення спору до юридичного відповідно до частини 2 статті 124 Конституції України;

в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Аналогічна позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17.

Відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обгрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:

а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або

б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або

в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або

г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

При з`ясуванні статусу позивача як потерпілого , Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття потерпілий має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає:

a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви;

або

b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.

Отже, право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово жертва в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011).

Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід зачіпає його безпосередньо (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).

Суд також визнав, що заявник може вимагати статус жертви порушення Конвенції, якщо він чи вона знаходяться під дією (охоплені) законодавства, яке дозволяє вживати таємні заходи спостереження, а також, якщо відсутні засоби правового захисту (Роман Захаров проти Росії [ВП], № 47143/06, пп. 173-178, від 4 грудня 2015). Проте для того, щоб мати можливість претендувати на статус жертви в такій ситуації, заявник повинен надати обґрунтовані і переконливі докази вірогідності того, що порушення, що впливає на нього або неї особисто, буде мати місце; одних підозр або припущень недостатньо (Сенатор Лайнс GmbH проти Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Швеції та Великої Британії [ВП] (ухв.), №56672/00, від 10 березня 2004).

Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини [ВП], №№ 4149/04 та 41029/04, п. 50, від 15 грудня 2012, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).

З наведеного випливають такі ознаки потерпілого від порушення законного інтересу:

а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обгрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що доводи позивача не містять жодного обгрунтування негативного впливу оскаржуваних дій та рішень на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

З урахуванням вище наведених загальних підходів, Верховний Суд з такими висновками погоджується, позаяк позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес у спірних правовідносинах.

Зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і були встановлені лише під час судового розгляду справи. Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову. За таких встановлених обставин Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції.

Водночас, встановивши відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні рішення, суди проаналізували доводи позивача, що стосуються правомірності оскаржуваних дій рішень і дійшли висновку, що вони не є протиправними.

Інші аргументи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судів щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду.

Водночас, за приписами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ від 15 січня 2020 року N 460-IX, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Селянського фермерського господарства "Ладуха В.Б." - залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2018 року по справі №818/1801/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді Т.Г. Стрелець

С.Г. Стеценко