Постанова

від 11.06.2018 по справі 818/1801/17

ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 червня 2018 р. м. ХарківСправа № 818/1801/17 Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії :

головуючого судді: Калитки О. М.

суддів: Калиновського В.А. , Бондара В.О.

за участю секретаря судового засідання Ковальчук А.С.,

за участю представника позивача ОСОБА_1,

за участю представника відповідача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Селянського (фермерського) господарства "ОСОБА_3Б." на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018, суддя І інстанції Л.М. Опімах, місце складання м. Суми, повний текст складено 29.03.18 по справі № 818/1801/17

за позовом Селянського (фермерського) господарства "ОСОБА_3Б."

до Голови Сумської обласної ради ОСОБА_4 , Сумської обласної ради

про визнання незаконними та скасування протоколу та розпорядження, визнання дій незаконними,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Селянське (фермерське) господарство ОСОБА_3Б. , звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Голови Сумської обласної ради ОСОБА_4, Сумської обласної ради, в якому просив суд:

- скасувати протокольне рішення постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 28.04.2017 року в частині створення та затвердження складу робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області;

- визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Сумської обласної ради ОСОБА_4 від 25.07.2017 №13-з Про організацію проведення виїзної наради .

- визнати дії робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, які полягали у проведенні перевірки земельної ділянки з кадастровим номером 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яка використовується у господарській діяльності позивачем та знаходиться на території Слобідської сільської ради Буринського району Сумської області.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 у справі № 818/1801/17 відмовлено в задоволенні адміністративного позову Селянського (фермерського) господарства "ОСОБА_3Б." до Голови Сумської обласної ради ОСОБА_4, Сумської обласної ради про визнання незаконними та скасування протоколу та розпорядження, визнання дій незаконними.

Позивач не погодився із рішенням суду та подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушення норм матеріального та процесуального права, просив суд скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

Відповідач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав, що доводи , наведені апеляційній скарзі є необґрунтованими та жодним чином не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому підстави для скасування чи зміни прийнятого судового рішення відсутні.

Представник позивача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав, просив суд скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

Представник відповідача в судовому засіданні проти вимог апеляційної скарги заперечував, просив суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги відповідно до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду, на засіданні постійної комісії Сумської обласної ради з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 20.04.2017 року у зв'язку з численними зверненнями виборців щодо незрозумілих підходів до формування тарифів, потребою в наповненні додатковими доходними джерелами місцевих бюджетів, особливо від використання природних ресурсів, було доручено голові комісії ОСОБА_5 створити робочу групу по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, що зафіксовано протоколом засідання (а.с.16-26).

На засіданні цієї комісії 28.04.2017 року було вирішено затвердити склад робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, а також доручено робочій групі відповідно до мети її створення та у межах повноважень обласної ради забезпечити попереднє вивчення стану ефективного використання природних ресурсів, залучати до діяльності робочої групи необхідних фахівців та представників громадських об'єднань відповідного спрямування, періодично готувати та надавати голові обласної ради інформацію про хід діяльності робочої групи з метою її висвітлення на офіційному веб-сайті обласної ради та у ЗМІ області, надати голові обласної ради інформацію про проміжні результати роботи в термін до 01.06.2017, про остаточні - до 01.07.2017 ( а.с.29-33).

25.07.2017 року головою Сумської обласної ради видане розпорядження №13-з Про організацію проведення виїзної наради , відповідно до якого з метою попереднього вивчення питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі доручено голові робочої групи обласної ради по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області ОСОБА_5 вивчити питання ефективного використання природних ресурсів у Буринському районі, провести 27.07.2017 виїзну нараду робочої групи з вивчення зазначеного питання в Буринській районній раді із залученням представників структурних підрозділів обласної державної адміністрації, Буринської районної ради та Буринської районної державної адміністрації, інформацію щодо результатів проведеної виїзної наради доповісти на засіданні постійної комісії обласної ради з питань бюджету, соціально-екномічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва, про результати розгляду та висновки чи рекомендації постійної комісії доповісти голові обласної ради. Цим же рішенням доручено забезпечити фінансування проведення виїзної наради за рахунок коштів загального фонду обласного бюджету згідно із затвердженим кошторисом. ( а.с.34)

27.07.2017 року у приміщенні Буринської районної державної адміністрації була проведена виїзна нарада робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів, після чого робоча група виїхала на територію Слобідської сілської ради Буринського району для вивчення питання щодо використання земель, відведених для сіножатей, пасовищ. Проте, біля одного з полів, що знаходиться в користуванні позивача, робоча група була заблокована невідомими особами серед яких була присутня керівник позивача. Зазначені обставини вбачаються із протоколу розширеного засідання робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області від 20.09.2017 року з додатками ( а.с.79-114 ), а також із пояснень свідків, допитаних в судовому засіданні за клопотанням позивача, а саме: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані позивачем рішення та дії відповідачів не змінюють стану суб'єктивних прав позивача та не створюють жодних додаткових обов'язків для нього, відтак підстави для задоволення позову відсутні.

Колегія суддів погоджується з таким висновком виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Главою 4 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначені повноваження обласних рад.

Правовий статус голови обласної ради визначений ст.55 цього Закону, відповідно до якої голова ради координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату. Частиною 7 ст. 55 цього Закону передбачено, що голова обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Відповідно до ст.47 Закону постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк. Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів.

Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі. Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею.

Рішенням Сумської обласної ради від 15.12.2015 року затверджено Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання (а.с. 9-15), відповідно до якого постійні комісії, зокрема, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей у сфері господарської і соціально-культурної діяльності, інші питання, які вносяться на розгляд Ради, розробляють проекти рішень, розглядають на своїх засіданнях і готують висновки і рекомендації з проектів рішень Ради, незалежно від суб'єктів їх подання ( ініціаторів внесення) ( п. 1.1., 1.2, 1.3, 1.4 розділу ІІІ Положення), у зв'язку з виконанням своїх повноважень мають право створювати комісії і робочі групи з залученням до їх роботи відповідних фахівців, представників громадськості, правоохоронних органів, органів державної влади, вчених, спеціалістів ( п.2.4 розділу ІІІ Положення). За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації ( п.4 розділу ІV Положення). Відповідно до п.10 розділу І Положення постійні комісії можуть проводити виїзні засідання безпосередньо на об'єктах, діяльність яких є предметом їх розгляду.

Як встановлено з матеріалів справи, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав, посилаючись на те , що в порушення п.10 ст.47 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні висновок комісії про створення робочої групи не було прийняте більшістю голосів, що вбачається із протоколу засідання. Крім того, постійна комісія не мала повноважень для створення робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області.

Разом з тим, згідно п. 2.4 Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання у зв'язку з виконанням своїх повноважень мають право створювати комісії і робочі групи з залученням до їх роботи відповідних фахівців, представників громадськості, правоохоронних органів, органів державної влади, вчених, спеціалістів.

Крім того, згідно з протоколу постійної комісії з питань бюджету, соціально-економічного розвитку, інвестиційної політики, міжнародного та міжрегіонального співробітництва від 28.04.2017, на якому було присутні 6 депутатів із 8 обраних, було вирішено затвердити склад робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, а також доручено робочій групі відповідно до мети її створення та у межах повноважень обласної ради забезпечити попереднє вивчення стану ефективного використання природних ресурсів, залучати до діяльності робочої групи необхідних фахівців та представників громадських об'єднань відповідного спрямування.

Позивач також просив визнати дії робочої групи по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів в Сумській області, які полягали у проведенні перевірки земельної ділянки з кадастровим номером 5920986000:11:002:0026, площею 46,6 га, яка використовується у господарській діяльності позивачем та знаходиться на території Слобідської сільської ради Буринського району Сумської області, оскільки робочій групі доручено провести виїзну нараду в Биринській районній раді із залученням представників структурних підрозділів ОДА, Буринської РДА.

Разом з тим, колегія суддів вказує, що робоча група по вивченню питання ефективного використання природних ресурсів у Сумській області. 27.07.2017 року в межах проведення виїзної наради робоча група прибула на територію Слобідської сільської ради Буринського району з метою вивчення стану використання земельних ресурсів на території ради. При цьому колегія суддів, погоджується з висновком суду першої інстанції, що такий формат заходу повністю узгоджується з і змістом ст.47 Закону №280/97-ВР та Положення про постійні комісії обласної ради сьомого скликання.

Також позивач просив визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Сумської обласної ради ОСОБА_4 від 25.07.2017 №13-з Про організацію проведення виїзної наради , зазначаючи, що робоча група була зобов'язана надати голові обласної ради інформацію про проміжні результати роботи в термін до 01.06.2017 року, про остаточні - до 01.07.2017 року, тобто про результати своєї діяльності робоча група мала прозвітувати до 01.07.2017 року, після цього мала прийняти рішення про припинення своїх повноважень, оскільки досягла мети створення. Крім того, голова обласної ради вказаним розпорядженням перевищив обсяг своїх повноважень щодо розпорядження бюджетними коштами, виділивши кошти на проведення виїзної наради. При цьому порушено і п.11 ст.59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні в частині недотримання вимог про оприлюднення розпорядження.

Пунктом 2 ч.1 ст.4 Кодексу визначено, що публічно-правовий спір - спір у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Пункт 7 ч.1 ст.4 Кодексу суб'єктом владних повноважень визначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особа, іншого суб'єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до пункту 1 ч. 1 ст. 19 Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Визначення термінів нормативно-правовий акт та індивідуальний акт містять пункти 18, 19 ч. 1 ст. 4 Кодексу. Так, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тобто, виходячи з викладеного, суд вважає, що для захисту порушеного права чи інтересу позивача між сторонами мають існувати публічно-правові відносини, в ході яких відповідачі здійснюють владні управлінські функції стосовно позивача.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав або інтересів позивача на момент його звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

У відповідності до ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства, згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю охоронюваний законом інтерес , який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям право (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: виходить за межі змісту суб'єктивного права; є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Поняття охоронюваний законом інтерес у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям права має один і той же зміст.

З огляду на викладене, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Виходячи із вищевикладеного, колегія суддів дійшла до висновку про те, що в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, оскаржувані дії відповідача не зачіпають конкретних прав позивача.

Таким чином, вивчаючи стан використання земель сільськогосподарського призначення шляхом огляду земельної ділянки на місцевості, зважаючи у на те, що результати такого вивчення оформлені у вигляді висновків та рекомендацій не тягнуть для позивача жодних наслідків, суб'єкт владних повноважень не здійснював владних управлінських функцій стосовно позивача.

В своїх поясненнях в суді апеляційної інстанції представником позивача не були наведені обґрунтування щодо існування негативного впливу на його конкретні права чи інтереси від вчинення оскаржуваних дій.

Враховуючи наведене, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи вище викладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 у справі № 818/1801/17 відповідає вимогам ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому підстави для його скасування відсутні.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Селянського (фермерського) господарства "ОСОБА_3Б." залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 19.03.2018 по справі №818/1801/17 залишити без змін

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_13 Судді (підпис) (підпис) ОСОБА_14 ОСОБА_15 Повний текст постанови складено 11.06.2018.