Постанова

від 26.06.2018 по справі 663/1012/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 червня 2018 року

Київ

справа №663/1012/16-а

адміністративне провадження №К/9901/51397/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гімона М.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю КИЇВ-БАУ до Скадовської міської ради Херсонської області про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю КИЇВ-БАУ на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кравченка К.В., Джабурія О.В., Вербицької Н.В. від 04 квітня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю КИЇВ-БАУ (далі - ТОВ КИЇВ-БАУ , позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Скадовської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення Скадовської міської ради Херсонської області № 261 від 30 березня 2012 року Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земель м. Скадовська Скадовського району Херсонської області .

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на прийняття вказаного рішення з порушенням вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , зокрема, зазначає, що вказане рішення є регуляторним актом, відтак перед прийняттям такого рішення відповідач мав підготовити аналіз регуляторного впливу цього акта, опублікувати його та проект регуляторного акту в засобах масової інформації, провести громадські слухання щодо проекту після цього довести до відома громадян шляхом оприлюднення в передбачений законом спосіб.

Рішенням Скадовського районного суду Херсонської області від 09 січня 2018 року поновлено строк звернення до адміністративного суду, позовні вимоги задоволено повністю.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що про порушення своїх прав ТОВ КИЇВ-БАУ дізналося лише 14 січня 2016 року, коли разом з копією оспорюваного рішення отримало від відповідача інформацію про те, що при прийнятті оспорюваного рішення не було підготовлено та оприлюднено аналіз впливу регуляторного акта, не було підготовлено та оприлюднено проект регуляторного акта. Задовольняючи позовні вимоги по суті, суд першої інстанції дійшов до висновку, що оспорюване рішення міської ради відноситься до регуляторних актів, оскільки дане рішення спрямоване на безпосереднє врегулювання господарських відносин, ним затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки землі, яка безпосередньо впливає на розмір плати за землю, на вартість 1 кв. м землі у м. Скадовську, у зв'язку з чим недотримання процедури прийняття та оприлюднення цього рішення, як регуляторного акта, є підставою для його скасування.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 04 квітня 2018 року апеляційну скаргу Скадовської міської ради Скадовського районну Херсонської області задоволено частково, скасував постанову Скадовського районного суду Херсонської області від 09 січня 2018 року, позовну заяву ТОВ КИЇВ-БАУ залишив без розгляду у зв'язку із пропуском позивачем строку, встановленого статтею 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду першої інстанції).

Не погоджуючись з постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ КИЇВ-БАУ звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведене рішення апеляційного суду та залишити у силі рішення Скадовського районного суду Херсонської області від 09 січня 2018 року.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тому, що позивач дізнався про порушення свого права 14 січня 2016 року ТОВ КИЇВ-БАУ , відповідно, строк звернення до суду пропущений не був, оскільки звернення до суду мало місце у травні 2016 року.

Від Скадовської міської ради Херсонської області надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ КИЇВ-БАУ , у якій вказується на необґрунтованість доводів касаційної скарги та законність рішення апеляційного суду.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Скадовської міської ради Херсонської області №261 від 30 березня 2012 року Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земель м. Скадовська Скадовського району Херсонської області у відповідності до вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності є регуляторним актом, оскільки регулює відносини невизначеного кола суб'єктів господарської діяльності у сфері земельних відносин на території м. Скадовська. Вказане рішення опубліковано в місцевій газеті Чорноморець від 11 квітня 2012 року.

05 січня 2016 року ТОВ КИЇВ-БАУ звернулося до Скадовської міської ради із запитом щодо отримання рішення Скадовської міської ради, яким була затверджена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Скадовська, та інформацію про заходи, що мають передувати прийняттю такого рішення.

14 січня 2016 року Скадовська міська рада надала відповідь з копіями витребуваних рішень. За твердженням позивача, саме з цієї дати він дізнався про порушення свого права.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Як вбачається зі змісту оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, адміністративний позов ТОВ КИЇВ-БАУ залишено без розгляду з мотивів пропущення позивачем строку звернення до адміністративного суду, встановленого статтею 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції). З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною другою статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до частини першої статті 100 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що виноситься ухвала.

Згідно з частиною другою статті 100 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції) позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи. Тобто, суд може на будь-якій стадії, встановивши факт пропуску строку звернення до суду, залишити позов без розгляду.

Відповідно до частини третьої статті 123 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення), якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Колегія суддів звертає увагу, що положення частини другої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції) слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, що, зокрема, слід розуміти як спрямованість на створення ситуації упевненості для суб'єкта владних повноважень, як відповідача по справі, стосовно розуміння відсутності у позивача бажання звертатись з відповідним позовом.

Колегія суддів звертає увагу, що початок перебігу строку звернення до суду розпочинається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення. Відтак, законодавець передбачив, що в разі, якщо особа не знала про порушення, але з певної дати повинна була про нього дізнатись, перебіг строку обчислюється саме з моменту, коли особа повинна була дізнатись про відповідне порушення її прав.

З огляду на це, для встановлення факту пропуску шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого статтею 99 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду першої інстанції) України, значення має визначення моменту, з якого позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення права.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, з постанови Херсонського окружного адміністративного суд від 07 липня 2015 року по справі № 8210/8620/15-а за позовом ТОВ КИЇВ-БАУ до відділу Державного агентства земельних ресурсів у Скадовському районі про визнання дій противоправними, вбачається, що в ході судового розгляду судом досліджувалось як безпосередньо оскаржуване рішення № 261, так й додатки до нього, зокрема, Таблиця коефіцієнтів, які характеризують функціональне використання земельних ділянок.

На цій підставі апеляційний суд дійшов до висновку про те, що про існування спірного рішення та його зміст позивачеві було достеменно відомо ще станом на липень 2015 року, а тому звернення з адміністративним позовом у травні 2016 року було здійснено позивачем із суттєвим пропуском строку звернення до суду.

При цьому, посилання позивача на те, що перебіг строку на звернення до адміністративного суду повинен рахуватися з моменту отримання належно завіреної копії рішення Скадовської міської ради № 261, а саме з 14 січня 2016 року, апеляційний суд визнав безпідставними, оскільки вони не ґрунтуються на положеннях частини другої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду першої інстанції). Колегія суддів погоджується з наведеними висновками апеляційного суду та враховує, що рішення Скадовської міської ради Херсонської області № 261 Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земель м. Скадовська Скадовського району Херсонської області було прийняте 30 березня 2012 року.

Відповідно до статті 2 Закону України Про плату за землю плата за землю справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель. Відтак, грошова оцінка землі обумовлює розмір земельного податку та орендної плати.

Відповідно, перегляд рішення Скадовської міської ради Херсонської області від 30 березня 2012 року № 261 Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земель м. Скадовська Скадовського району Херсонської області після спливу значного строку (більше п'яти років) призведе до порушення принципу правової визначеності, який є невід'ємною складовою принципу верховенства права.

Згідно з частиною першою статті 100 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду першої інстанції) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що позивачем не надано жодного доказу в розумінні статей 69-74 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення), які б підтверджували поважність пропуску строку на оскарження постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.

Вирішення суддею питання про наявність або відсутність підстав для поновлення строку на оскарження в кожній конкретній справі залежить від вказаних у заяві причин, підтверджених відповідними засобами доказування.

Аналогічна позиція викладена в ухвалі Верховного Суду України від 05 жовтня 2017 року по справі № 820/2497/16.

На цій підставі колегія суддів дійшла до висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги та скасування рішення апеляційного суду.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини Пономарьов проти України (№ 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження.

У пункті 45 рішення Європейського суду з прав людини Перез де Рада Каванілес проти Іспанії зазначено про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання; правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності; зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (Affaire prez de Rada Cavanilles c. Espagne № 116/1997/900/1112).

Крім того, у рішенні Європейського суду з прав людини по справі Ілхан проти Туреччини зазначено, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв'язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (Ilhan v. Turkey № 22277/93).

Відтак, з метою забезпечення принципу правової визначеності та запобігання порушенню принципу верховенства права суди повинні досліджувати дотримання строку звернення до суду, причини його пропуску та послідовно застосовувати відповідні правові наслідки його спливу.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд дійшов до обґрунтованого висновку про те, що позивачем було пропущено встановлений КАС України строк звернення до адміністративного суду, належних та допустимих доказів на підтвердження поважності причин пропуску цього строку не надано, у зв'язку з чим апеляційний суд правильно застосував наслідки пропуску строку звернення до адміністративного суду, встановлені статтями 120-122 КАС України.

Оскільки колегія суддів залишає у силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю КИЇВ-БАУ залишити без задоволення.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.М. Гімон

Н.В. Коваленко