Рішення

від 05.05.2018 по справі 810/4420/17

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 травня 2018 року           № 810/4420/17

Суддя Київського окружного адміністративного суду Брагіна О.Є., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом           Державної авіаційної служби України (код 37536026; м. Київ, проспект Перемоги, 14;) до товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія АРБ"( код 40185956, с. Софіївська Борщагівка Київської області, вул. Заводська, 43-в) треті особи -Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ "Київцентраеро", комунальне підприємство міжнародний аеропорт "Київ" (Жуляни) про зобов'язання виконати рішення,

в с т а н о в и в:

Державіаслужба України звернулась до суду в порядку спонукання відповідача виконати її рішення №41 від 18.07.2017 р. Мотиви позову- невиконання товариством обов'язку погодити будівництво об'єкта за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23.

У призначений для розгляду справи час уповноважені представники сторін та третіх осіб до суду не прибули, належним чином повідомлені про дату та місце проведення судового засідання.

Відповідно до ч.9 ст. 205 КАСУ, суд вважає за необхідне здійснити розгляд справи в порядку письмового провадження.

Дослідивши наявні у справі докази та матеріали, суд вважає за необхідне у задоволенні позовних вимог відмовити, з урахуванням такого:

встановленими судом обставинами та доказами підтверджено, що Державною авіаційною службою України на підставі наказу від 07.04.2017 р. №246 була проведена позапланова інспекційна перевірка забудови приаеродромної території аеродрому "Київ" разом з відповідальними працівниками аеродрому за результатом якої було складено акт.

Згідно наказу від 07.04.2017 р. №246 у якості підстав для проведення позапланового заходу зазначено: правової- положення ст.5 Повітряного кодексу України, Положення про Державіаслужбу України від 08.10.2014 р. та п. 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України від 25.10.2005 р. №796., а фактичної - лист Служби безпеки України від 18.01.2017 р. №8/3/2-267.

Мета перевірки: виявлення порушень вимог погодження будівництва об'єктів на приаеродромній території. Згідно висновків акту від 13.07.2017 р. працівниками позивача виявлено факт забудови приаеродромної території, в тому числі ТОВ "Будівельною компанією АРБ" без належного погодження.

За наслідками позапланового заходу та складеного акту, 18.07.2017 р., було прийнято рішення №41, яким зобов'язано відповідача звернутися у десятиденний строк до Державіаслужби для погодження будівництва за адресою: с. Софіївська Борщагівка, вул. Петрівська, 23. Оскільки, на думку позивача, вказане рішення не виконано, це стало приводом для звернення до суду.

Надаючи правової оцінки спірним відносинам, суд звертає увагу на таке:

правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовані Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V.

Абзацем 1 ч.1 ст.1 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно ч.1 ст.2 Закону його дія поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. На підставі ч.6 ст.2 Закону№ 877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Підставами для здійснення позапланових заходів, відповідно до положень ст.6 Закону "Про основні засади державного нагляду" є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом.

Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

За приписами ст. 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою. У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові;

дата початку та дата закінчення заходу; підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, - п. 7 ст.7 Закону.

Розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов'язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).

Усі розпорядчі документи, що приймаються під час здійснення кожного окремого заходу державного нагляду (контролю), формуються в єдину справу в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Здійснення заходів державного нагляду (контролю) без оприлюднення нормативно-правових актів (крім актів, що мають гриф обмеження доступу), дотримання яких перевіряється під час здійснення таких заходів, забороняється.

Згідно ч.1 ст. 12 Закону "Про основні засади державного нагляду та контролю" невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

За правилами ч.3 ст. 12 цього ж Закону у разі несплати суб'єктом господарювання застосованої до нього штрафної санкції за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) протягом 15 календарних днів з дня вручення або направлення розпорядчого документа в порядку, передбаченому абзацами дванадцятим і тринадцятим частини дев'ятої статті 7 цього Закону, якщо розпорядчі документи не були оскаржені до органу державного нагляду (контролю) та/або в судовому порядку та залишені в силі, сума санкції стягується в судовому порядку.

Законом №1728 з 01.01.2017 р. до 31.12.2017 р. запроваджено мораторій на проведення органами держнагляду (контролю) планових та позапланових заходів зі здійснення держнагляду (контролю) у сфері господарської діяльності . Виняток становлять позапланові заходи, які здійснюються органами держнагляду (контролю) з таких підстав: обґрунтованого звернення фізособи про порушення госпсуб'єктом її законних прав (проводиться за погодженням Державної регуляторної служби (далі — ДРСУ)); за письмовою заявою суб'єкта до відповідного органу держнагляду (контролю) про здійснення заходу держнагляду (контролю) за його бажанням; за рішенням суду.

Обсяг повноважень позивача як центрального органу виконавчої влади визначений Положенням про Державну авіаційну службу України, затвердженим постановою КМУ від 8 жовтня 2014 р. № 520. Його контрольні та наглядові функції відповідно до п. 4 Положення обмежені сферою польотів повітряних суден, льотною придатністю суден, внесених до Державного реєстру цивільних повітряних суден України, придатністю до експлуатації аеродромів, наземних засобів зв'язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), інших об'єктів цивільної авіації, а також державним регулюванням, здійсненням заходів для визначення ефективності системи авіаційної безпеки; нагляд та контроль за дотриманням суб'єктами авіаційної діяльності вимог законодавства, авіаційних правил України, зокрема шляхом проведення планових і позапланових перевірок, аудитів та інспектувань, а також ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень; організацією та забезпеченням повітряних перевезень вищих посадових осіб України; контролем за обов'язковим авіаційним страхуванням та фінансово-економічною спроможністю виконання експлуатантами норм і правил з питань безпеки авіації; нагляд та сертифікацію авіаційних навчальних закладів з підготовки, перепідготовки, підтвердження/відновлення та підвищення кваліфікації персоналу з наземного обслуговування, затверджує програми підготовки та перепідготовки в таких закладах; здійснює контроль та нагляд за додержанням вимог законодавства у сфері повітряних перевезень пасажирів та багажу, вантажів, небезпечних вантажів, товарів військового призначення та подвійного використання;

Визначення поняття суб'єктів авіаційної діяльності міститься в Законі України "Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації" від 21.03.2017 N 1965-VIII. Так, суб'єктами авіаційної діяльності є фізичні та юридичні особи незалежно від форми власності та підпорядкування, які провадять діяльність у галузі цивільної авіації.

Цим же законом роз'яснюється поняття аеродром - це визначена ділянка земної, водної поверхні, включаючи будь-які будівлі, споруди і обладнання, призначена повністю чи частково для вильоту, прибуття, стоянки та руху по такій поверхні повітряних суден.

Відповідно до ст. 63 Повітряного кодексу України аеродром (вертодром) включає наступні елементи (аеродромні об'єкти): 1) поверхні (штучні, ґрунтові або водні), призначені для посадки, зльоту, руху, стоянки повітряних суден, руху наземного транспорту на території аеродрому; 2) ґрунтові елементи аеродрому; 3) об'єкти обслуговування повітряного руху; 4) засоби зв'язку, навігації та спостереження; 5) візуальні засоби забезпечення польотів; 6) об'єкти та засоби аварійно-рятувального та протипожежного забезпечення, забезпечення авіаційної безпеки, метеорологічного обслуговування, електрозабезпечення аеродрому; 7) споруди та мережі інженерних комунікацій, що забезпечують роботу аеродромних об'єктів.

Порядок проведення перевірок аеродромів встановлюється Правилами сертифікації цивільних аеродромів, на підставі яких, власне, і була проведена позапланова інспекційна перевірка відповідачів. Так, Правилами чітко окреслено об'єкт перевірки - аеродроми. Абзацом 1 п.7.1.2 п.7.1 п.7 Правил передбачено, що позапланові інспекційні перевірки, що проводяться за рішенням Державіаслужби України здійснюються для контрольної оцінки відповідності аеродрому сертифікаційним вимогам, виконання умов та обмежень, установлених під час видачі Сертифіката.

За приписами п.п. 7.2.3. п.7.2 п. 7 Правил під час проведення інспектування аеродромів інспектори повинні переконатися в тому, що будівлі, споруди, адміністративні приміщення, контрольні зони радіотехнічного забезпечення польотів, проведення технічних робіт, об'єкти метеорологічного забезпечення та інші об'єкти мають відповідне оснащення, безперебійно функціонують, придатні для виконання передбачених завдань і відповідають сертифікаційним вимогам.

Згідно п.1.1 Правил сертифікації цивільних аеродромів України їх дія (Правил) поширюється і є обов'язковою для всіх фізичних і юридичних осіб незалежно від форм власності та відомчої належності, які займаються експлуатацією та введенням у дію аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила встановлюють єдиний порядок сертифікації аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила використовуються при підготовці матеріалів для сертифікації аеродромів та застосовуються посадовими особами Державіаслужби України, підприємствами й організаціями, які беруть участь у проведенні процедури сертифікації, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України.

Матеріалами справи підтверджено, що інспекційна перевірка була проведена з порушенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) контролю у сфері господарської діяльності на приаеродромній території та відносно суб'єкта господарювання, який не є суб'єктом авіаційної діяльності, з огляду на що, суд стверджує, що наказ на проведення позапланового інспекційного заходу №246 від 07.04.2017 р. був виданий з суттєвим перевищенням наданих позивачу повноважень, а дії щодо проведення перевірки приаеродромної території МП "Київ", складання акту перевірки та винесення рішень №48-49 від 18.07.2017 р. грубо порушують встановлені чинним законодавством межі контролю та нагляду позивача.

Так, позивачем після прийняття наказу №246 не було оформлено посвідчення на проведення перевірки відповідачів із зазначенням місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення). Без посвідчення проведення перевірки суб'єктів господарювання не допускається. Перевірки була проведена під час мораторію на проведення будь-яких контрольних заходів.

Крім того, перевірка позивача відбулась без оприлюднення нормативно-правових актів, дотримання яких перевіряється під час здійснення заходу, що категорично забороняється законом..

Як слідує із аналізу вищевказаних норм, а саме Положення про Державіаслужбу, Правил сертифікації цивільних аеродромів, Державіаслужба має законодавчо визначені повноваження щодо інспектування (перевірки) лише суб'єктів авіаційної діяльності (суб'єктів перевірки) та аеродромів (об'єктів перевірки). Відповідач- ТОВ "Будівельна компанія АРБ" не входять до сфери відповідальності та контролю Державіаслужби ні за суб'єктною, ні за об'єктною ознакою.

Окремо суд звертає увагу і на порушення, допущенні позивачем при винесенні наказу №246 на проведення перевірки. Так, Законом України "Про основні засади державного нагляду та контролю" перелічені підстави для проведення позапланового заходу. Ці підстави зазначені і у Правилах сертифікації аеродромів. Вказані нормативні документи не містять право позивача на перевірку на підставі листів правоохоронних органів та правоохоронних органів зі спеціальним статусом, отже підстави для проведення позапланового заходу відносно ТОВ "Будівельна компанія АРБ" відсутні, так само як і право на здійснення нагляду за дотриманням законодавства у сфері будівництва на приаеродромній території.

Система державних органів України є заздалегідь вибудованою, сформованою та врегульованою, де за кожним органом влади, в тому числі і виконавчої, закріплені відповідні сфери впливу.

Здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в межах повноважень, визначених законом, за дотриманням замовниками, проектувальниками, забудовниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт покладено виключно ДАБІ, що слідує із Положення від 09.07. 2014 р. № 294.

Позивач, приймаючи рішення (наказ) про проведення позапланової перевірки на предмет виявлення порушень вимог будівництва (будівельних норм та правил), в тому числі і щодо погодження будівництва, перебрав на себе повноваження іншого органу державної виконавчої влади- ДАБІ та привласнив собі його компетенцію, втрутившись на територію, контроль та нагляд за використанням якої належить до юрисдикції органів місцевого самоврядування, оскільки приаеродромна територія це, перш за все, земельна ділянка, яка відведена згідно Закону України від 06.09.2012 р. № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» та перебуває у віданні та під контролем органів місцевої влади, тому позивач використав неналежні функції Києво-Святошинської РДА та Софіївсько-Борщагівської сільради, провівши перевірку на підконтрольному їм об'єкті (приаеродромній території),- ст.12,32 ЗК України; ст.ст.26, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Підсумовуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що позивач перевищив свої повноваження в частині проведення перевірки товариства (без їх повідомлення та оформлення відповідних документів на перевірку: наказу. направлення, посвідчення), безпідставно та, в порушення Закону України "Про основі засади державного нагляду та контролю", Положення про Державіаслужбу України, Правил сертифікації аеродромів, здійснив позаплановий захід відповідно до листа СБУ на території, яка не входить до елементу аеродрому, тобто за межами можливо допустимого об'єкта перевірки, відносно особи, яка не є суб'єктом авіаційної діяльності та ухвалив рішення про зобов'язання здійснити погодження об'єкту будівництва.

Оскільки рішення ухвалене позивачем з порушенням його компетенції та наданих прав, суд не знаходить підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідачем не надано доказів про понесені ним судові витрати, а тому питання про їх розподіл, згідно ст. 139 КАСУ, судом не вирішувалось.

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

у задоволенні адміністративного позову, -відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя                                                                                 Брагіна О.Є.