Постанова

від 17.08.2018 по справі 826/20518/14

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 серпня 2018 року

м. Київ

справа № 826/20518/14

адміністративне провадження № К/9901/5163/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.

суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/20518/14

за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держземагентства у Київській області, за участю прокуратури Київської області, про визнання протиправним та скасування наказу;

за касаційною скаргою Головного управління Держземагентства у Київській області на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя Санін Б. В.) від 11 березня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Романчук О. М., Глущенко Я. Б., Шелест С. Б.) від 21 травня 2015 року, встановив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. 24 грудня 2014 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держземагентства у Київській області, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держземагентства у Київській області за № 10-7381/15-14-сг від 15 жовтня 2014 року, відповідно до якого було скасовано накази Головного управління Держземагентства у Київській області Про надання дозволу на розроблення документації з землеустрою та Про затвердження документації з землеустрою та передачі земельної ділянки в оренду гр. ОСОБА_2 за № 10-5920/15-14сг, 10-5821/15-14сг, 10-5822/15-14сг, 10-5823/15-14сг, 10-5824/15-14сг, 10-5825/15-14сг, 10-5926/15-14сг, 10-5827/15-14сг, 10-5828/15-14сг, 10-5829/15-14сг, 10-5830/15-14сг, 10-6197/15-14сг, 10-6198/15-14сг, 10-6199/15-14сг.

2. В обґрунтування вказаних вимог позивач зазначав, що він у відповідності до ст. 122 та ч. 2 ст. 123 Земельного кодексу України звернувся до Головного управління Держземагентства у Київській області з клопотанням та необхідним пакетом документів для надання йому в оренду земельних ділянок.

В результаті розгляду поданих документів у визначений ч. 3 ст.123 Земельного кодексу України місячний строк позивач отримав немотивовану відмову у наданні дозволу, а відповідні накази про надання дозволу на розробку документації із землеустрою та виготовив таку документацію.

Розглянувши прийняту від ОСОБА_2 документацію із землеустрою, не порушуючи строків та порядку надання у користування земельної ділянки, у відповідності з ч. 6 ст. 123 Земельного кодексу України Головним управління Держземагентства видано накази про затвердження документації з землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок.

Згодом всі накази Головного управління Держземагентства у Київській області, прийняті на підставі поданих позивачем документів, безпідставно скасовано наказом Головного управління Держземагентства Київської області від 15 жовтня 2014 року № 10-7381/15-14сг.

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2014 року у справі №826/20518/14 позов ОСОБА_2 задоволено:

- визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держземагентства у Київській області за №10-7381/15-14-сг від 15 жовтня 2014 року Про скасування наказів , відповідно до якого було скасовано накази Головного управління Держземагентства у Київській області про надання ОСОБА_2 дозволу на розроблення документації із землеустрою № 10-4542/15-14-сг, 10-4543/15-14-сг, 10-4544/15-14-сг, 10-4545/15-14-сг, 10-4546/15-14-сг, 10-4547/15-14-сг, 10-4548/15-14-сг, 10-4549/15-14-сг, 10-5312/15-14-сг, 10-5429/15-14-сг, 10-5430/15-14-сг, 10-4539/15-14-сг, 10-4540/15-14-сг, 10-4541/15-14-сг та накази про затвердження документації із землеустрою та передачі земельної ділянки в оренду ОСОБА_2 за № 10-5820/15-14сг, 10-5821/15-14сг, 10-5824/15-14сг, 10-5825/15-14сг, 10-5826/15-14сг, 10-5827/15-14сг, 10-5823/15-14сг, 10-5828/15-14сг, 10-5829/15-14сг, 10-5830/15-14сг, 10-6197/15-14сг, 10-6198/15-14сг, 10-6199/15-14сг.

4. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року залишено без задоволення апеляційну скаргу Головного управління Держземагентства у Київській області, та осіб, які приєдналися до апеляційної скарги Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Коритище , Публічного акціонерного товариства Миронівське , постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2015 року - без змін.

5. Не погоджуючись з вказаним рішенням апеляційного суду, Головне управління Держземагентства у Київській області 10 червня 2015 року звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просило скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року; прийняти нове рішення, яким відмовити позивачу у повному обсязі.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 червня 2015 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії даної ухвали для подачі заперечення на касаційну скаргу.

7. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів від 03 жовтня 2017 року.

Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

8. 17 січня 2018 року касаційна скарга Головного управління Держземагентства у Київській області на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року та постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2015 року у справі № 826/20518/14 передана для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

9. Ухвалою Верховного Суду від 15 серпня 2018 року справу прийнято до провадження та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження у відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 345 КАС України.

10. Станом на 17 серпня 2018 року заперечень або відзивів на касаційну скаргу до Суду не надходило.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_2 звернувся до ГУ Держземагентства у Київській області з відповідними клопотаннями про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення в оренду для ведення фермерського господарства, розташованих на території Коритищенської, Полівської, Зеленківської сільських рад Миронівського району Київської області.

12 . За результатом розгляду поданих документів Головним управлінням Держземагентства у Київській області прийнято накази про надання позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою, відповідно до яких, в подальшому було прийнято накази про затвердження позивачу документації із землеустрою та передачі в оренду земельних ділянок, а саме: № 10-5820/15-14-сг, 10-5821/15-14-сг, 10-5822/15-14-сг на території Полівської сільської ради загальною площею 83,5829 га (3 масиви); № 10-5824/15-14-сг, 10-5825/15-14-сг, 10-5826/15-14-сг, 10-5827/15-14-сг, 10-5823/15-14-сг, 10-5828/15-14-сг, 10-5829/15-14-сг, 10-5830/15-14-сг на території Коритищенської сільської ради загальною площею 49,5328 га (8 масивів); № 10-6197/15-14-сг, 10-6198/15-14-сг, 10-6199/15-14-сг на території Зеленківської сільської ради загальною площею 75,4386 га (3 масиви).

13. У подальшому на виконання подання прокуратури Київської області № 05/3-3466-вих.14, відповідачем прийнято наказ № 10-7381/15-14-сг, відповідно до якого Головним управлінням Держземагентства у Київській області були скасовані вищезазначені накази про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та про затвердження документації із землеустрою та передачі ОСОБА_2 в оренду земельних ділянок, розташованих на території Коритищенської, Полівської, Зеленківської сільських рад Миронівського району Київської області.

14. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернулася до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Оцінюючи обставини справи та доводи сторін, суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, погодився з доводами позивача щодо протиправності дій Головного управління Держземагентства у Київській області щодо винесення аказу № 10-7381/15-14-сг, на підставі якого скасовано накази про надання ОСОБА_2 дозволу на розроблення документації із землеустрою, накази про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду позивачу земельних ділянок, розташованих на території Коритищенської, Полівської, Зеленківської сільських рад Миронівського району Київської області.

16. Мотивація суду першої інстанції побудована на концепції обмеження повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування та їх посадових осіб, які зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Діяльність відповідача у справі, що розглядається, регламентується Положенням про Головне управління Держземагентства у Київській області, що затверджене наказом Державного агентства земельних ресурсів України № 242 від 05 червня 2013 року (далі - Положення про Управління). Згідно з окремими пунктами Положення про Управління повноваження відповідача обмежуються, а саме:

- пунктом 1 Положення про Управління передбачено, що Головне управління Держземагентства у Київській області є територіальним органом Державного агентства земельних ресурсів України та йому підпорядковане. Голова місцевої державної адміністрації координує діяльність Головного управління і сприяє йому у виконанні покладених на нього завдань;

- пунктом 2 Положення про Управління визначено, що Головне управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем'єр-міністра України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, дорученнями Міністра аграрної політики та продовольства України, наказами Держземагентства України, дорученнями Голови Держземагентства України та його заступників, актами місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування, а також цим Положенням;

- згідно п. 3 Положення про Управління завданням Головного управління є реалізація повноважень Держземагентcтва України на території Київської області;

- згідно п. 4 Положення про Управління Головне управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема: здійснює землеустрій відповідно до Закону України Про землеустрій , у тому числі забезпечує проведення інвентаризації земель; передає відповідно до закону земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або в користування для всіх потреб в межах області; здійснює у випадках, передбачених законодавством, державний нагляд у сфері землеустрою; здійснює інші повноваження, визначені законодавством України;

- водночас п. 9 Положення про Управління визначено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Акти Головного управління можуть бути скасовані Головою Держземагентства України повністю чи в окремій частині, у тому числі за дорученням Міністра, а також Міністром у разі відмови Голови Держземагентства України скасувати такий акт.

18. Суд апеляційної інстанції, погодившись із позицією суду першої інстанції, відмовив у задоволенні апеляційної скарги відповідача і залишив без змін постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2015 року.

Крім того, у рішенні апеляційної інстанції зазначено, що виконуючи доручення першого заступника Голови Держземагентства України, Головним управлінням Держземагентства у Київській області не проаналізовано факти викладені у зверненні прокуратури Київської області. Повноваження, права та обов'язки відповідача, а також порядок, спосіб їх реалізації щодо надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства врегульовані Земельним кодексом України, Законом України Про фермерське господарство , Положення про Управління. Проте, жоден із вищезазначених актів законодавства не наділяє відповідача повноваженнями щодо визнання своїх наказів нечинними або їх скасування.

Отже, відповідно до ст. 200 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень), суд апеляційної інстанції залишив апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої інстанції, яка залишена без змін ухвалою суду апеляційної інстанції, і вважає їх такими, що винесені на підставі невірного тлумачення норм матеріального права та не відповідають доводам і обставинам справи.

20. Підставою для оскарження рішень судів першої та апеляційної інстанцій скаржник вважає неповне з'ясування судами обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В якості доводів, скаржник наводить наступне: Пунктом 11.2 Положення про Управління передбачено, що начальник Головного управління Держземагентства у Київській області здійснює такі повноваження: організовує та забезпечує виконання Головним управлінням відповідно актів законодавства, наказів Мінагрополітики, доручень міністра та його заступників, наказів Держземагентства України, доручень Голови Держземагентства України .

Скаржник наголошує на тому, що наказ № 10-7381/15-14-сг Головного управління Держземагентства у Київській області щодо скасування попередніх наказів Головного управління Держземагентства у Київській області прийнято на підставі доручення Держземагентства України від 15 жовтня 2014 року № 22-28-0.17-12305/2-14 та подання прокурора Київської області від 10 жовтня 2014 року № 05/3-3466.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги у межах касаційного перегляду, відповідно до ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

22. Суд звертає увагу, що предметом спору у даній справі є правомірність видання наказу Головного управління Держземагентства у Київській області № 10-7381/15-14-сг про скасування попередніх наказів цього ж територіального органу Держземагентства України.

23. Колегія суддів, вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій правильно встановлено обставини справи, рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права. Зокрема, досліджено та встановлено, що в межах власних повноважень Головне управління Держземагентства у Київській області наділене правом видавати накази організаційно-розпорядчого характеру, однак, не наділене правом скасовувати власні накази, таке право належить виключно до компетенції Голови Держземагентства України.

Адже, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 ст. 18 Закону України Про центральні органи виконавчої влади визначено, зокрема, повноваження міністра у відносинах з центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується через міністра. Пунктом 12 вищевказаної норми закону передбачено, що міністр доручає керівнику центрального органу виконавчої влади скасувати акти його територіальних органів повністю чи в окремій частині, а в разі відмови скасовує акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади повністю чи в окремій частині.

Відповідно до п. 1 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України від 08 квітня 2011 року № 445, Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство України) є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.

А пунктом 7 вищевказаного Положення про Держземагентство України передбачено, що Держземагентство України здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, а також через міськрайонні, міжміські, міжрайонні територіальні органи.

Отже, визначення повноважень та обмеження повноважень Головного управління Держземагентства у Київській області належить до компетенції Держземагентства України. Зокрема, п. 9 Положення про Управління, визначено: Акти Головного управління можуть бути скасовані Головою Держземагентства України повністю чи в окремій частині, у тому числі за дорученням Міністра, а також Міністром у разі відмови Голови Держземагентства України скасувати такий акт .

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з доводами судів першої та апеляційної інстанцій на рахунок відсутності у Головного управління Держземагентства у Київській області повноважень на скасування власних наказів.

24. Враховуючи наведене, колегія суддів не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів щодо задоволення позову.

25. Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

26. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

27. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

28. Оскільки Суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держземагентства у Київській області залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду міста Києва від 21 травня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Суддя В. М. Кравчук

Суддя О. П. Стародуб