Постанова

від 07.12.2018 по справі 806/1290/18

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/1290/18

Головуючий у 1-й інстанції: Горовенко Анна Василівна

Суддя-доповідач: Кузьменко Л.В.

07 грудня 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьменко Л.В.

суддів: Іваненко Т.В. Шидловського В.Б. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року (рішення ухвалене суддею Горовенко А.В. в м.Житомир, повний текст судового рішення складено 13 серпня 2018 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації, треті особи - Міністерство екології та природних ресурсів України, Житомирська обласна державна адміністрація, Ліквідаційна комісія Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області, Голова Ліквідаційної комісії Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області Сіренький Сергій Петрович про визнання відмови протиправною, зобов'язання виконати постанову суду та працевлаштувати, нарахувати і виплатити заробітну плату за час вимушеного прогулу,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправною відмову управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації у поновленні ОСОБА_2 на роботі; зобов'язати управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації виконати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.05.2014 у справі №806/8575/13-а та працевлаштувати ОСОБА_2; зобов'язати управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації нарахувати та виплатити ОСОБА_2 заробітну плату за весь час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідно до постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 21.02.2014 у справі №806/8575/13-а визнано протиправною бездіяльність Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області щодо нездійснення обов'язкового працевлаштування позивача після звільнення з роботи та зобов'язано Державне управління охорони навколишнього середовища в Житомирській області працевлаштувати позивача на роботі, яку вона могла б виконувати за станом здоров'я. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.05.2014 скасовано постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 21.02.2014 у справі №806/8575/13-а в частині відмови у задоволенні позовних вимог. У скасованій частині прийнято нове судове рішення, яким позовні вимоги задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ №30-К від 08.10.2013 про звільнення ОСОБА_2 з посади головного спеціаліста та наказ №31-К від 02.12.2013 про дату звільнення та проведення розрахунків з ОСОБА_2, виданих Державним управлінням охорони навколишнього середовища в Житомирській області. Поновлено ОСОБА_2 з 02.12.2013 на посаді головного спеціаліста відділу екологічної експертизи, економіки природокористування, моніторингу та зв'язку з громадськістю Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області.

12.01.2015 Житомирський окружний адміністративний суд видав виконавчий лист у справі №806/8575/13-а, а 15.01.2015 відділом примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Житомирській області за вказаним виконавчим листом відкрито виконавче провадження. Проте, 25.12.2015 на підставі п.11 ч.1 ст.49 Закону України "Про виконавче провадження" виконавче провадження закінчено через неможливість виконання рішення суду без участі боржника.

З метою реалізації порушеного права на працю, позивач звернулася до відповідача - управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації з заявою про поновлення її на роботі, однак листом від 05.02.2018 №371/1-2-К-3 відповідач відмовив позивачу у поновленні на роботі з посиланням на те, що управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації не є правонаступником Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області.

Позивач вважає, що управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації є функціональним правонаступником Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області, а тому відмова відповідача у поновленні її на роботі є протиправною, що спонукало позивача звернутись до суду з цим позовом.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року у задоволенні позову ОСОБА_2 до управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Міністерство екології та природних ресурсів України, Ліквідаційна комісія Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області, Голова Ліквідаційної комісії Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області Сіренький Сергій Петрович про визнання відмови протиправною, зобов'язання виконати постанову суду та працевлаштувати, нарахувати і виплатити заробітну плату за час вимушеного прогулу, - відмовлено.

Позивач не погодилась з постановою суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноти з'ясування обставин справи, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Сторони, треті особи та їх представники в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином, що підтверджується матеріалами справи. Позивач подала клопотання про розгляд справи за її відсутності.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи. З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

З матеріалів справи слідує, що постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 21.02.2014 у справі №806/8575/13-а позов ОСОБА_2 до Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області, що полягає у нездійсненні обов'язкового працевлаштування ОСОБА_2 після звільнення з роботи та зобов'язано працевлаштувати на роботі, яку вона могла б виконувати за станом здоров'я (т.1 а.с.10-11). Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.05.2014, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20.10.2015, апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено: постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2014 року скасовано в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу №30-К від 08.10.2013 про звільнення ОСОБА_2 з посади головного спеціаліста та наказу №31-К від 02.12.2013 про дату звільнення та проведення розрахунків з ОСОБА_2 та про поновлення на посаді, прийнято в цій частині нове рішення про задоволення позовних вимог. Зокрема, визнано протиправними та скасовано наказ №30-К від 08.10.2013 про звільнення ОСОБА_2 з посади головного спеціаліста та наказ №31-К від 02.12.2013 про дату звільнення та проведення розрахунків з ОСОБА_2, виданих Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області. Поновлено ОСОБА_2 з 02.12.2013 на посаді головного спеціаліста відділу екологічної експертизи, економіки природокористування, моніторингу та зв'язків з громадськістю Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області (т.1 а.с.12-15).

На виконання судових рішень у справі №806/8575/13-а Житомирським окружним адміністративним судом 12 січня 2015 року видано виконавчий лист №22 (т.1 а.с.20-21).

Постановою старшого державного виконавця відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Житомирській області від 15.01.2015 відкрито виконавче провадження ВП №46008195 (т.1 а.с.23).

Проте, 25.12.2015 в рамках виконавчого провадження ВП №46008195 на підставі п.11 ч.1 ст.49 та ст.50 Закону України "Про виконавче провадження" винесено постанову про закінчення виконавчого провадження, оскільки виконати рішення суду без участі боржника неможливо, на боржника накладено штрафи та внесено подання до правоохоронних органів для притягнення боржника до відповідальності згідно із законом (т.1 а.с.22).

19.09.2017 відділом примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Житомирській області на звернення позивача листом №3.2/17467 надано відповідь щодо стану примусового виконання рішення у справі №806/8575/13-а. Позивача поінформовано, що після відкриття виконавчого провадження до Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області неодноразово направлялася вимога державного виконавця про виконання рішення суду. Державним виконавцем проводилися дії щодо накладення штрафу на боржника за невиконання рішення суду; були відібрані пояснення у членів ліквідаційної комісії Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області, надсилалися запити, проте безрезультатно.

10.06.2015 за вих.№3.2/7980 державним виконавцем надіслано подання до прокуратури Житомирської області про притягнення посадових осіб Державного управління навколишнього природного середовища у Житомирській області до кримінальної відповідальності за невиконання рішення суду, яке згідно із листом від 22.06.2015 за №05/3/2/252 прокуратурою Житомирської області направлено для прийняття рішення відповідно до статей 214 та 216 Кримінального процесуального кодексу України начальнику Житомирського міськвідділу управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області. 25 грудня 2015 року державним виконавцем прийнято постанову про закінчення виконавчого провадження у зв'язку з неможливістю виконати рішення суду без участі боржника, а виконавчий лист повернуто до Житомирського окружного адміністративного суду (т.1 а.с.24-26).

Окрім того, як свідчать матеріали справи, за результатами розгляду звернення ОСОБА_2 до Міністерства екології та природних ресурсів України щодо невиконання рішення суду про поновлення її на роботі, у зв'язку з ліквідацією Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області, надання інформації про його правонаступника, сприяння у працевлаштуванні до Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації, Мінприроди України надано відповідь листом від 27.10.2017 №5/8-18/9541-17, де зазначено, що питання невиконання рішення суду про поновлення на роботі позивача у зв'язку з ліквідацією Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області та сприяння у працевлаштуванні до управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації до компетенції Мінприроди не відноситься. Відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні" повноваження територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища передані обласним, Київській, Севастопольській міським державним адміністраціям, органам виконавчої влади Автономної Республіки Крим (функціональне правонаступництво).

Також зазначено, що Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області ліквідовано як юридичну особу публічного права (т.1 а.с.27-28).

В подальшому, на звернення ОСОБА_2 до управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації щодо поновлення її на посаді головного спеціаліста відділу екологічної експертизи, економіки природокористування, моніторингу та зв'язку з громадськістю державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області, відповідач листом від 05.02.2018 №371/1-2-К-3 повідомив, що при проведенні ліквідації Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області була створена та затверджена наказом від 20.03.2013 №1-ОД комісія з проведення ліквідації держуправління.

У вказаному листі зазначено, що відповідно до ч.3 ст.184 Кодексу законів про працю України ліквідаційною комісією запропоновано перелік посад, наданий Житомирським міським центром зайнятості відповідно до освітньо-кваліфікаційного рівня позивача, однак ОСОБА_2 відмовилась від запропонованих посад.

В листі від 05.02.2018 №371/1-2-К-3 наголошено, що Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації не є правонаступником Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області. З урахуванням відсутності законодавчо визначеного механізму поновлення на посаді в організації, яка була ліквідована як юридична особа публічного права, відповідачем відмовлено у поновленні на посаді в управлінні екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації (т.1 а.с.29-30).

Вважаючи вказану відмову відповідача протиправною, позивач звернулася до суду з цим позовом за захистом свого порушеного права.

Судами встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України "Про ліквідацію територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища" від 13.03.2013 №159 ліквідовані як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища без встановлення правонаступників.

Наказом міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 15.03.2013 №98 "Про ліквідацію територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища" призначено голів комісії з проведення ліквідації територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища.

Розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 23.05.2013 №163 утворено як юридичну особу публічного права - Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної адміністрації та затверджено Положення про Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації.

Відповідно до п.1 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 09.04.2015 №116 змінено найменування структурних підрозділів облдержадміністрації - юридичних осіб, зокрема Департамент екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації на управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації.

Судом першої інстанції в ході розгляду справи встановлено, що відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Департамент управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області (код ЄДРПОУ 05523961), місцезнаходження юридичної особи: вул.Театральна, буд.17/20, м.Житомир, 10014, з 26.03.2013 - перебуває в стані припинення. Відомостей про припинення юридичної особи до Єдиного державного реєстру юридичних осіб не внесено (т.2 а.с.12-15).

Верховний суд України у Постанові Пленуму від 06.11.1992 №9 (абзац 3 п.18) роз'яснив, що у випадку, коли працівника звільнено без законних підстав або з порушенням встановленого порядку, але поновити його на роботі неможливо внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, суд визнає звільнення неправильним і зобов'язує ліквідаційну комісію або власника (орган, уповноважений управляти майном ліквідованого підприємства, установи, організації, а у відповідних випадках - правонаступника) виплатити цьому працівникові заробітну плату за час вимушеного прогулу (ч.2 ст.235 КЗпП). Одночасно суд визначає працівника звільненим за п.1 ст.40 КЗпП у зв'язку з ліквідацією підприємства, установи, організації.

Суд першої інстанції правильно вказав, що право на поновлення ОСОБА_2 на посаді головного спеціаліста відділу екологічної експертизи, економіки природокористування, моніторингу та зв'язку з громадськістю Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області встановлено рішенням суду у справі №806/8575/13-а.

Оскільки процес ліквідації Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області, у яке позивача поновлено на посаді, не завершений, то обов'язок щодо фактичного виконання судового рішення про поновлення на роботі ОСОБА_2 на посаді головного спеціаліста відділу екологічної експертизи, економіки природокористування, моніторингу та зв'язку з громадськістю Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області покладено на ліквідаційну комісію Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області.

В цьому ж позові позивач заявила вимогу про зобов'язання відповідача поновити її на посаді та працевлаштувати саме в управлінні екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації - новоствореній установі.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

За ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З наведеного випливає, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Застосування конкретно обраного способу захисту прав позивач залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Вказаний висновок відповідає такому принципу права як правосуддя, який за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Колегія суддів вважає, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позивач обрала неналежний спосіб захисту порушеного права, позаяк її вимога щодо зобов'язання управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації виконати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.05.2014 у справі №806/8575/13-а та працевлаштувати позивача, за встановлених судом обставин щодо відсутності в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відомостей щодо припинення юридичної особи - Державного управління навколишнього природного середовища в Житомирській області не може бути задоволена. Суди у справі №806/8575/13-а не покладали на управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації обов'язку працевлаштувати позивача. Вказане судове рішення має виконати ліквідаційна комісія, діяльність якої не припинено.

Приписи ч.1 ст.255 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) та ч.1 ст.370 КАС України (у редакції, чинній після і 15.12.2017) щодо обов'язковості виконання рішення суду, яке вступило в законну силу, за існування вказаних вище обставин, не може бути застосовано до управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації, з яким у позивача відсутні будь-які правовідносини.

Колегія суддів також звертає увагу позивача на існування ніким не оскарженої постанови про закінчення виконавчого провадження від 25.12.2015 (ВП №46008195), в рамках якого не виконано попередні судові рішення зобов'язального характеру.

Відтак, правильним є висновок суду першої інстанції щодо невідповідності обраного позивачем способу захисту порушеного права, оскільки Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Житомирській області як юридична особа публічного права не ліквідовано, а лише перебуває у стані припинення, тому у позивач не позбавлена права на звернення до суду із заявою про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень при виконанні рішення суду.

За такого правового регулювання та обставин справи суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

Ураховуючи наведене, колегія суддів не знаходить підстав для задоволення апеляційної скарги, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315, частини першої статті 316 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 11 грудня 2018 року.

Головуючий Кузьменко Л.В. Судді Іваненко Т.В. Шидловський В.Б.