Постанова

від 05.12.2018 по справі 815/1373/18

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/1373/18

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Корой С. М. Дата і місце ухвалення: 03.08.2018р., м.Одеса

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого - судді : Бойка А.В.,

суддів: Осіпова Ю.В.,

Шевчук О.А.,

за участю секретаря: Шепель О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданнів місті Одесі апеляційну скаргу Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року по справі за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

29.03.2018 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулися до суду з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просили суд:

- визнати протиправним рішення №01-07/64 від 06.03.2018 року про відмову у наданні зі змінами містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03.04.2017 року за адресою: АДРЕСА_1, для розробки проекту будівництва дачного будинку;

- зобов'язати Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради надати позивачам зі змінами містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03.04.2017 року за адресою: АДРЕСА_1 для розробки проекту будівництва дачного будинку.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року позов задоволено у повному обсязі.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, 14.09.2018 року Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради подало апеляційну скаргу, обґрунтовану порушенням судом норм процесуального і матеріального права, не повним з'ясуванням судом обставин справи та невідповідністю висновків суду обставинам справи.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень згідно частини 4 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Апелянт вважає, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки доводам відповідача, що відповідно до Генерального плану міста Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015р. №6489-VI, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, розташована на території закладів охорони здоров'я та соціального забезпечення, а тому в Управління відсутні законні підстави для задоволення заяви позивачів у наданні зі змінами містобудівних умов та обмежень забудови вказаної земельної ділянки, що полягає розробці проекту будівництва дачного будинку.

У зв'язку з цим, в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року та прийняття нової постанови - про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 та ОСОБА_3.

Позивачі подали письмовий відзив на апеляційну скаргу Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просять скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін. Зазначають, що норми Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачають обов'язковість використання земельної ділянки за її цільовим призначенням навіть у разі встановлення нового функціонального призначення, якщо це відбулося вже після набуття права власності на землю.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників справи, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи колегія суддів дійшла наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що за умовами договору купівлі-продажу від 19 серпня 2016 року ТОВ "Валентин" передало у власність (продало) ОСОБА_2, ОСОБА_3 в рівних частках кожному земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_2, кадастровий номер НОМЕР_1, віднесену до категорії земель рекреаційного призначення, за цільовим призначенням для індивідуального дачного будівництва, площею 0,0499 га. Право власності на зазначену земельну ділянку належним чином зареєстровано за позивачами, про що свідчать Відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. (а.с.23-24)

На підставі договору купівлі-продажу від 19 серпня 2016 року ОСОБА_4, діюча від імені ОСОБА_5, передала у власність (продала) ОСОБА_2, ОСОБА_3 в рівних частках кожному земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_3, кадастровий номер НОМЕР_2, віднесену до категорії земель рекреаційного призначення, за цільовим призначенням для індивідуального дачного будівництва, площею 0,1000 га. Право власності на зазначену земельну ділянку належним чином зареєстровано за позивачами, про що свідчать Відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. (а.с.25-27)

На підставі договору купівлі-продажу від 19 серпня 2016 року ТОВ "Валентин" передало у власність (продало) ОСОБА_2, ОСОБА_3 в рівних частках кожному земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_4, кадастровий номер НОМЕР_3, віднесену до категорії земель рекреаційного призначення, за цільовим призначенням для індивідуального дачного будівництва, площею 0,0992 га. Право власності на зазначену земельну ділянку належним чином зареєстровано за позивачами, про що свідчать Відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. (а.с.28-30)

03.04.2017 року Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_3 видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва міні-готелю з цільовим призначенням земельної ділянки - для індивідуального дачного будівництва, категорія земель - землі рекреаційного призначення. (а.с.19-21)

28.02.2018 року позивачі звернулися до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради із заявою про внесення змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки в частині наміру забудови, зокрема, щодо будівництва дачного будинку замість міні-готелю. (а.с.22)

06.03.2018 року, за результатами розгляду зазначеної заяви, Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради прийняло рішення, оформлене листом №01-07/64, про відмову у внесенні змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, м. Одеса для будівництва дачного будинку.

Підставою для відмови вказано п.3 ч.4 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам діючої містобудівної документації (плану зонування), згідно якої розміщення дачного будівництва на земельній ділянці не передбачено. (а.с.16-18)

Не погоджуючись з правомірністю вказаної відмови ОСОБА_2 та ОСОБА_3 оскаржили її в судовому порядку. В обґрунтування позовних вимог зазначали, що вони на законних підставах набули право власності на земельні ділянки рекреаційного призначення з метою побудови дачного будинку для власної родини, однак законні очікування на використання набутої власності не виправдалися. Відповідачем не враховано положення ч.1, ч.2 ст.16, ч.2 ст.24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.а) ч.1 ст.91 Земельного кодексу України. Позивачі наголошували, що спірною відмовою їх, як власників земельних ділянок, фактично обмежено у здійсненні права щодо використання землі за цільовим призначенням.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, визнав обґрунтованими такі доводи ОСОБА_2 та ОСОБА_3, зазначивши, що норми Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачають обов'язковість використання земельної ділянки за її цільовим призначенням навіть в разі встановлення нового функціонального призначення, якщо це відбулося вже після набуття права власності на землю. Обмеження позивачів в праві на належне користування своїми земельними ділянками за їх цільовим призначенням є протиправним, а не внесення змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за заявою позивачів є саме такими обмеженнями, які перешкоджають позивачам реалізувати право здійснити дачне будівництво.

Також, суд першої інстанції зазначив, що позивачі набули право власності на земельні ділянки в серпні 2016 року, тоді як План зонування територій м. Одеси (зонінг), затверджений рішенням Одеської міської ради в жовтні 2016 року, тобто, вже після набуття позивачами права власності на землю.

За таких підстав, суд дійшов висновку, що рішення Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради №01-07/64 від 06.03.2018 року про відмову у наданні зі змінами містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03.04.2017 року за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва дачного будинку є протиправним. Належним способом відновлення порушеного права позивачів, на думку суду першої інстанції, є зобов'язання відповідача надати позивачам зі змінами містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03.04.2017 року за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва дачного будинку.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції не погоджується з такими висновками суду першої інстанції. При цьому, апеляційний суд виходить з наступного.

Частиною 1 статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.

Згідно ч.2 ст.29 вказаного Закону фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Відповідно до п.8 ч.1 ст.1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно п.3 ч.4 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Згідно ст.1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (п.7 ч.1); генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (п.2 ч.1); план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (п.9 ч.1).

Згідно ч.1 ст.17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.18 вказаного Закону план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Відповідно до ст.5 Закону програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня. Вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

При цьому, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" у ст. 26 визначено, що суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (ч. 3 ст. 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності").

Таким чином, генеральний план є найважливішим документом у сфері містобудування і за своїм змістом визначає допустимі види забудови територій, забезпечення охорони навколишнього середовища, збереження культурної спадщини, виділення територій для розміщення житла тощо. Всі наміри забудови земельних ділянок повинні узгоджуватись з Генеральним планом населеного пункту, який є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а містобудівні умови та обмеження надаються виключно на підставі генерального плану та плану зонування.

Як зазначалось вище та не заперечується учасниками справи, наміри забудови, зазначені ОСОБА_2 та ОСОБА_3 у поданій ними 28.02.2018 року до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради заяві про внесення змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, не відповідають вимогам містобудівної документації.

Зокрема, відповідно до Генерального плану м.Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року №6489-VI, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 розташована на території закладів охорони здоров'я та соціального забезпечення.

Відповідно до Плану зонування територій м.Одеси (зонінг), затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 року №1316-VIІ, вказана земельна ділянка розташована в зоні установ відпочинку та туризму (КВТ), призначеної для розміщення пансіонатів, курортних готелів, туристичних баз, оздоровчих таборів, кемпінгів, об'єктів обслуговування, ландшафтних парків. Переважними видами використання в зазначеній зоні є: пансіонати; готелі, мотелі, готельні комплекси; туристичні бази; оздоровчі табори; кемпінги. Супутніми видами використання є: підприємства торгівлі; підприємства громадського харчування; культурно-видовищні, мистецькі заклади, заклади дозвілля; спортивні та фізкультурно-оздоровчі споруди; відділення зв'язку; екскурсійні бюро, агенції; пункти прокату; підприємства побутового обслуговування; малі архітектурні форми декоративного та технологічного призначення; земельні насадження обмеженого користування, парки, сквери, бульвари; квітники, газони; споруди інженерної інфраструктури, пов'язанні з функціонуванням закладів.

Таким чином, затвердженою містобудівною документацією не передбачено розміщення дачного будівництва на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, що є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень відповідно до п.3 ч.4 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

З системного аналізу вказаних норм слідує, що Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради при розгляді наданих позивачами документів, серед іншого, зобов'язане було перевірити відповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації та, у випадку виявлення невідповідності, відповідач чинним законодавством наділений повноваженнями на прийняття лише одного рішення - про відмову в затвердженні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на підставі п.3 ч.4 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

При цьому, колегія суддів враховує, що статтею 19 Конституції України передбачено обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо посилань суду першої інстанції на те, що План зонування територій м.Одеси (зонінг), затверджений рішенням Одеської міської ради у часі пізніше (жовтень 2016 року), аніж набуття позивачами права власності на земельні ділянки за вказаною адресою (серпень 2016 року), то колегія суддів вважає їх безпідставними, оскільки як на дату подання позивачами заяви про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, так і на дату подання заяви про внесення змін до містобудівних умов, План зонування територій м.Одеси був чинним та в обов'язковому порядку мав враховуватися Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради.

В оскаржуваному рішенні суд першої інстанції, з посиланням на положення ст.ст.5, 78, 91, 154 Земельного кодексу України, ч.4 ст.373, ч.1 ст.375 Цивільного кодексу України, дійшов висновку, що спірною відмовою відповідача фактично порушено право позивачів користуватися земельною ділянкою за її цільовим призначенням, а втручання органів місцевого самоврядування в таке користування забороняється, як і забороняється використання земельної ділянки не за цільовим призначенням.

Колегія суддів не заперечує право ОСОБА_2 та ОСОБА_3 використовувати належну їм на праві власності земельну ділянку на власний розсуд у межах цільового призначення, однак зазначає, що предметом даного спору є рішення суб'єкта владних повноважень і адміністративний суд в межах даної справи уповноважений перевіряти відповідність його критеріям, визначеним до ч.2 ст.2 КАС України.

При цьому, колегія суддів враховує, що Генеральний план м.Одеси, затверджений рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року №6489-VI, та План зонування територій м.Одеси (зонінг), затверджений рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 року №1316-VIІ, є чинними і врахування вказаної містобудівної документації, у відповідності до частини 3 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", є обов'язковим для Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради при вирішенні питання щодо надання містобудівних умов та обмежень.

Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради не уповноважено чинним законодавством надавати правову оцінку затвердженій у встановленому порядку містобудівній документації, а також відступати від неї.

Колегія суддів не приймає до уваги твердження ОСОБА_2 та ОСОБА_3 про те, що містобудівна документація на місцевому рівні розроблена виконавчим органом Одеської міської ради з питань державного архітектурно-будівельного контролю без урахування даних державного земельного кадастру, оскільки питання щодо правомірності розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні виходить за межі предмету даного спору.

При цьому, колегія суддів зазначає, що частиною 9 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено можливість внесення змін до генерального плану населеного пункту, які розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.У випадку внесення змін до Генерального плану населеного пункту може мати місце і внесення змін до плану зонування території, що визначено частиною 5 статті 18 Закону.

Згідно ч. 2 ст. 17 Закону України Про регулювання містобудівної документації генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Колегія суддів звертає увагу на те, що згідно положень Законів України Про основи містобудування та Про місцеве самоврядування в Україні , затверджений у вигляді рішення органу місцевого самоврядування генеральний план населеного пункту є актом нормативно-правового характеру.

Таким чином, належним способом захисту прав позивачів, у разі якщо вони вважають, що містобудівна документація на місцевому рівні розроблена без урахування їх інтересів, на думку суду апеляційної інстанції, є звернення до суду з позовом щодо оскарження саме рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 року №6489-VI про затвердження Генерального плану м.Одеси в частині, що стовується належних позивачам земельних ділянок, оскільки Генеральний план є обов'язковим для врахування при наданні містобудівних умов та обмежень.

На підставі викладеного у сукупності, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо незаконності відмови Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради у наданні ОСОБА_2 та ОСОБА_3 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки зі змінами.

При винесенні рішення №01-07/64 від 06.03.2018 року, оформленого листом, про відмову у наданні зі змінами містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-07/64 від 03.04.2017 року за адресою: АДРЕСА_1, для розробки проекту будівництва дачного будинку, відповідач діяв виключно згідно приписів чинного законодавства, положень містобудівної документації на місцевому рівні та у спосіб, передбачений Законом.

Колегія суддів доходить висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції неправильно надана оцінка фактичним обставинам справи, не правильно застосовано норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому оскаржуване рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року підлягає скасуванню з прийняттям нового - про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 та ОСОБА_3

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.2 ч.1 ст.315, ст.ст. 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року скасувати.

Прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправним рішення №01-07/64 від 06.03.2018 року та зобов'язання вчинити певні дії.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Суддя-доповідач: А.В. Бойко

Суддя: Ю.В. Осіпов

Суддя: О.А. Шевчук