Рішення

від 12.11.2018 по справі 823/1338/18

ЧЕРКАСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2018 року справа № 823/1338/18

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Кульчицького С.О.,

за участю: секретаря судового засідання - Зачепи Х.В.,

представника позивача Бутар В.С. - за посадою,

представника відповідача Короля А.М. - за довіреністю,

представників ДНЗ "Черкаське вище професійне училище" Керносенко Н.І., Кличко О.М. - за довіреністю,

представника ДНЗ "Черкаське вище професійне училище будівельних технологій" Колчіна В.М. - за довіреністю,

розглянувши у загальному позовному провадженні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом заступника прокурора Черкаської області до Черкаської міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на стороні позивача - Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, ДНЗ "Черкаський професійний автодорожній ліцей", ДНЗ "Черкаський професійний ліцей", ДНЗ " Черкаське вище професійне училище будівельних технологій", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище ім. Героя Радянського Союзу Г.Ф. Короленка", про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся заступник прокурора Черкаської області (далі - позивач) з адміністративним позовом до Черкаської міської ради (далі - відповідач), в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Черкаської міської ради щодо нерозподілу залишку коштів за освітньою субвенцією, виділених на фінансування закладів професійно-технічної освіти м. Черкаси, на кінець бюджетного періоду у розмірі 7 822 344 грн. 10 коп.;

- зобов'язати Черкаську міську раду розглянути на черговому пленарному засіданні питання щодо розподілу залишку коштів за освітньою субвенцією, виділених на фінансування закладів професійно-технічної освіти м. Черкаси, на кінець бюджетного періоду у розмірі 7 822 344 грн 10 коп. та внести відповідні зміни до місцевого бюджету на 2018 рік, затвердженого рішенням сесії Черкаської міської ради від 29.01.2018 № 2-2886.

В обґрунтування позову вказано, що бездіяльність відповідача щодо не розподілу залишку коштів за освітньою субвенцією на 2017 рік у відповідності до вимог Бюджетного кодексу України, Закону України Про освіту та Закону України Про професійно-технічну освіту на формування матеріально-технічної бази третіх осіб є протиправною.

Відповідач заперечуючи проти позову 18.07.2018 надав до суду відзив, згідно з яким вказує, що Черкаською міською радою та її виконавчими органами дотримано усіх вимог чинного бюджетного законодавства в частині використання та розподілу коштів за освітньою субвенцією.

31 липня 2018 року позивачем надано до суду відповідь на відзив, відповідачем заперечення на відповідь на відзив.

16 серпня 2018 року прокуратурою Черкаської області до суду надано заяву про зміну предмета позову, відповідно до якої просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не розподілу залишку коштів за освітньою субвенцією з державного бюджету, виділених на фінансування закладів професійно-технічної освіти м. Черкаси, на кінець бюджетного періоду у розмірі 7 822 344 грн 10 коп., з урахуванням цільового призначення субвенції на користь закладів професійно-технічної освіти, що фінансуються з бюджету м. Черкаси;

- зобов'язати відповідача розглянути на черговій сесії питання щодо виділення та розподілу на фінансування закладів професійно-технічної освіти м. Черкаси коштів у розмірі 7 822 344 грн 10 коп., як залишку коштів за освітньою субвенцією з державного бюджету, та внести відповідні зміни до місцевого бюджету на 2018 рік, затвердженого рішенням сесії Черкаської міської ради від 29.01.2018 № 2-2886.

24 вересня 2018 року відповідачем подано до суду відзив на змінені позивачем позовні вимоги, відповідно до якого, відповідач заперечує проти них посилаючись на положення Бюджетного кодексу України, Порядку та умов надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 6.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримала, позов просила задовольнити повністю.

Представник відповідача проти задоволення позову заперечував повністю, просив суд відмовити у задоволенні позову.

Представники третіх осіб наполягали на задоволенні позовних вимог.

Заслухавши пояснення представників сторін та представників третіх осіб, дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд зазначає про таке.

З матеріалів справи судом встановлено та визнається сторонами, що у комунальній власності Черкаської міської ради перебувають, зокрема, ДНЗ Черкаський професійний автодорожній ліцей , ДНЗ Черкаський професійний ліцей , ДНЗ Черкаське вище професійне училище будівельних технологій , ДНЗ Черкаське вище професійне училище , ДНЗ Черкаське вище професійне училище ім. Героя Радянського Союзу Г.Ф. Короленка .

Рішенням Черкаської міської ради 16.12.2016 № 2-1515 Про міський бюджет на 2017 рік на утримання професійно-технічних закладів освіти, які перебувають у підпорядкуванні територіального департаменту освіту у 2017 році виділено кошти в сумі 57 744,4 тис.грн., в тому числі по загальному фонду 52606,1 тис.грн., в т.ч. за рахунок освітньої субвенції з державного бюджету - 15072,2 тис.грн. та спеціальному фонду - 5138,3 тис.грн.

У подальшому рішенням Черкаської міської ради від 13.02.2017 № 2-1615 Про внесення змін до рішення міської ради від 16.12.2016 № 2-1515 Про міський бюджет на 2017 рік змінено видатки за рахунок трансфертів з державного та обласного бюджетів. Зокрема, на утримання професійно-технічних закладів освіти виділено кошти в сумі 52 640, 2 тис. грн., у тому числі за рахунок освітньої субвенції з державного бюджету - 15 106, 3 тис. грн.

Рішенням Черкаської міської ради від 20.03.2018 № 2-3168 Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2018 № 2-2886 Про міський бюджет на 2018 рік за рахунок розподілу вільного залишку коштів освітньої субвенції з державного бюджету, що утворився на початок 2018 року, збільшено видатки на оплату праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів у сумі 13 431 523 грн 97 коп., у тому числі за рахунок вільного залишку коштів освітньої субвенції у сумі 7 822 344 грн 10 коп.

Вважаючи такі дії відповідача щодо розподілу невикористаних коштів за освітньою субвенцією в сумі 7 822 344 грн 10 коп. на оплату праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів протиправними перший заступник прокурора Черкаської області звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає про таке.

У відповідності до вимог ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу визначаються та регулюються Бюджетним кодексом України.

Частиною 1 ст. 103-2 Бюджетного кодексу України визначено, що освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників у таких типах навчальних закладів:

1) загальноосвітні навчальні заклади усіх ступенів;

2) шкільні відділення навчально-виховних комплексів "дошкільний навчальний заклад - загальноосвітній навчальний заклад", "загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад";

3) спеціалізовані школи (школи-інтернати), включаючи школи-інтернати з поглибленим вивченням окремих предметів і курсів для поглибленої підготовки дітей в галузі науки і мистецтв, фізичної культури і спорту, інших галузях, ліцеї з посиленою військово-фізичною підготовкою; ліцеї (ліцеї-інтернати); гімназії (гімназії-інтернати); колегіуми (колегіуми-інтернати);

4) вечірні (змінні) школи;

5) загальноосвітні навчальні заклади для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні санаторні школи-інтернати; спеціальні загальноосвітні школи-інтернати; загальноосвітні навчальні заклади для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дитячі будинки (крім дитячих будинків сімейного типу, прийомних сімей та сімей патронатних вихователів);

6) спеціальні загальноосвітні навчальні заклади для дітей, які потребують корекції фізичного та/або розумового розвитку, навчально-реабілітаційні центри, інклюзивно-ресурсні центри;

7) професійно-технічні навчальні заклади державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти;

8) вищі навчальні заклади I-II рівнів акредитації державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти.

Відповідно до ч. 2 ст. ст. 103-2 Бюджетного кодексу України у законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги освітньої субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад.

Згідно з ч.3 ст. 103-2 Бюджетного кодексу України освітня субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри:

1) кількість учнів загальноосвітніх навчальних закладів і учнів, які здобувають повну загальну середню освіту у професійно-технічних навчальних закладах, у міській та сільській місцевості, гірських населених пунктах;

2) розрахункова наповнюваність класів;

3) навчальні плани.

При цьому у складі зазначеної субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції.

Кабінет Міністрів України здійснює розподіл резерву освітньої субвенції та може визначати напрями використання таких коштів.

Відповідно до ч. 4 ст. 103-2 Бюджетного кодексу України залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази навчальних закладів, зазначених у частині першій цієї статті.

Вирішуючи спір суд також ураховує, що механізм надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (далі - субвенція) визначає Порядок та умови надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 6 (далі - Порядок № 6)

Пунктом 3 Порядку № 6 (у редакції чинній станом на день виникнення спірних правовідносин) субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників таких типів закладів та установ освіти:

1) заклади загальної середньої освіти усіх ступенів;

2) шкільні відділення навчально-виховних комплексів "заклад дошкільної освіти - заклад загальної середньої освіти", "заклад загальної середньої освіти - заклад дошкільної освіти";

3) спеціалізовані школи (школи-інтернати), включаючи школи-інтернати з поглибленим вивченням окремих предметів і курсів для поглибленої підготовки дітей в галузі науки і мистецтв, фізичної культури і спорту, інших галузях, ліцеї з посиленою військово-фізичною підготовкою; ліцеї (ліцеї-інтернати); гімназії (гімназії-інтернати); колегіуми (колегіуми-інтернати);

4) вечірні (змінні) школи;

5) заклади загальної середньої освіти для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні санаторні школи-інтернати; спеціальні загальноосвітні школи-інтернати; заклади загальної середньої освіти для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дитячі будинки (крім дитячих будинків сімейного типу, прийомних сімей та сімей патронатних вихователів);

6) заклади загальної середньої освіти для дітей, які потребують корекції фізичного та/або розумового розвитку, навчально-реабілітаційні центри, інклюзивно-ресурсні центри;

7) заклади професійної (професійно-технічної) освіти державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти, а саме на оплату праці з нарахуваннями викладачів, які викладають предмети згідно з Державним стандартом базової і повної загальної середньої освіти, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 р. № 1392;

8) державні заклади вищої освіти, перелік яких визначено додатком 10 Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" (фінансове забезпечення яких з 1 січня 2018 р. здійснюватиметься з місцевих бюджетів), та комунальні заклади вищої освіти в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти, а саме на оплату праці з нарахуваннями викладачів, які викладають предмети згідно з Державним стандартом базової і повної загальної середньої освіти, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 р. № 1392 (Офіційний вісник України, 2012 р., № 11, ст. 400).

Залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази закладів освіти, зазначених у цьому пункті. Залишки можуть спрямовуватися, зокрема, на такі видатки:

придбання шкільних автобусів для перевезення дітей із закладів загальної середньої освіти, які будуть оптимізовані/об'єднані/реорганізовані;

оновлення навчальної та матеріально-технічної бази закладів загальної середньої освіти, які оптимізовані/об'єднані/реорганізовані або які повністю укомплектовані і до яких будуть довозиться учні закладів загальної середньої освіти;

придбання підручників і посібників закладів загальної середньої освіти (за погодженням з МОН);

оснащення закладів загальної середньої освіти засобами навчання з фізики, хімії, біології, географії, математики, навчальними комп'ютерними комплексами з мультимедійними засобами навчання (інтерактивна дошка, інтерактивна панель із вмонтованим комп'ютером, мультимедійний проектор, під'єднаний до комп'ютера вчителя, учнівське комп'ютерне обладнання, програмне забезпечення, електронні підручники, комутаційне обладнання тощо), навчальним обладнанням і методичним забезпеченням для початкової школи;

підключення закладів загальної середньої освіти до Інтернету, насамперед у сільській місцевості;

За результатами місячного/квартального звіту про виконання місцевих бюджетів обласна, Київська міська держадміністрації мають право подати МОН як головному розпоряднику бюджетних коштів пропозиції щодо перерозподілу видатків субвенції між обласним бюджетом, бюджетами міст обласного значення, районними бюджетами (у межах видатків регіону).

В адміністративно-територіальній одиниці (район, місто обласного значення), у закладах освіти яких допущена заборгованість із заробітної плати, строк виплати якої пройшов, субвенція спрямовується першочергово на обов'язкові виплати із заробітної плати працівникам.

Видатки, пов'язані із стимулюванням, преміюванням працівників кожної бюджетної установи зазначеної адміністративно-територіальної одиниці, а також незахищені видатки здійснюються виключно після ліквідації заборгованості із заробітної плати, строк виплати якої пройшов.

До погашення такої заборгованості розпорядники бюджетних коштів не беруть бюджетні зобов'язання та не проводять платежі на видатки, пов'язані із стимулюванням, преміюванням працівників, та на інші незахищені видатки.

Субвенція може спрямовуватися на здійснення заходів з оптимізації мережі зазначених навчальних закладів.

Відповідно до п. 4 Порядку № 6 у складі субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції.

Згідно п. 5- 6 Порядку № 6 розподіл і перерозподіл загальних обсягів субвенції між місцевими бюджетами здійснюється Кабінетом Міністрів України.

Не допускається спрямування субвенції на:

закупівлю товарів, робіт і послуг, які безпосередньо не пов'язані з оплатою видатків, зазначених у пункті 3 цих Порядку та умов;

оплату посередницьких послуг;

здійснення заходів, метою яких є отримання прибутку;

За рахунок освітньої субвенції не здійснюється з 1 вересня 2016 р. фінансування закладів загальної середньої освіти (крім закладів початкової школи), кількість учнів у яких становить менше 25 осіб.

Пунктом 7 Порядку № 6 визначено, що використання субвенції здійснюється в обсязі, передбаченому в законі про Державний бюджет України на відповідний рік, з урахуванням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 р. № 710 "Про ефективне використання державних коштів".

Згідно з п. 8 Порядку № 6 відповідні місцеві ради мають право:

передавати кошти субвенції у вигляді міжбюджетного трансферту іншим місцевим бюджетам;

перерозподіляти у межах відповідного місцевого бюджету кошти субвенції між відповідними типами закладів та установ освіти, що визначені у статті 103-2 Бюджетного кодексу України, для забезпечення в повному обсязі обов'язкових виплат на оплату праці з нарахуваннями педагогічним працівникам;

розподіляти залишки субвенції на кінець бюджетного періоду відповідними рішеннями, а також додатково понад обсяги субвенції планувати та здійснювати з місцевих бюджетів оплату поточних та капітальних видатків закладів та установ освіти, що визначені у статті 103-2 Бюджетного кодексу України, включаючи погашення бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік в органах Казначейства.

З аналізу наведених норм убачається, що основним цільовим призначенням освітньої субвенції є оплата праці педагогічних працівників, а залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду у наступному бюджетному періоді можуть бути використані також, а не лише на оновлення матеріально-технічної бази освітніх закладів.

При цьому, в адміністративно-територіальній одиниці (район, місто обласного значення), у закладах освіти яких допущена заборгованість із заробітної плати, строк виплати якої пройшов, субвенція спрямовується першочергово на обов'язкові виплати із заробітної плати працівникам.

Одночасно суд зауважує, що з матеріалів справи судом встановлено, що така заборгованість дійсно мала місце у м. Черкаси.

Як встановлено судом треті особи безпосередньо до Черкаської міської ради із заявами щодо виділення коштів на фінансування матеріально-технічної бази закладів професійно-технічної освіти м. Черкаси за рахунок коштів освітньої субвенції не звертались.

А тому суд висновує, що відповідач правомірно використав кошти за освітньою субвенцією в сумі 7 822 344 грн 10 коп. на оплату праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів.

Щодо посилання позивача на лист Міністерства освіти та науки України від 20.04.2018 № 1/12-3780, суд зазначає, що листи - це службова кореспонденція.

Листи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами, вони мають роз'яснювальний, інформаційний характер і не встановлюють правових норм.

Крім того, твердження, яке міститься у вказаному листі, стосовно того, що рівень фінансової забезпеченості місцевих бюджетів, у першу чергу, залежить від заходів, які вживаються місцевими органами влади стосовно вишукання додаткових джерел надходжень до бюджету, розширення бази оподаткування та збільшення надходжень, мобілізації доходів до місцевих бюджетів адекватно стану розвитку економіки територій, здійснення заходів з детінізації економіки, дотримання жорсткого режиму економного використання бюджетних коштів тощо, не суперечить висновкам постановленим судом при вирішенні даної справи.

Частиною 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно частини першої статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України приходить до висновку, що адміністративний позов не підлягає до задоволення.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 9, 14, 72, 76 - 79, 90, 139, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову заступника прокурора Черкаської області (18000, м. Черкаси, бул. Шевченка, 286, ідентифікаційний код 02911119), треті особи, що не заявляють самостійних вимог на стороні позивача - Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Гоголя, 251, ідентифікаційний код 36299692), ДНЗ "Черкаський професійний автодорожній ліцей" (1800, м. Черкаси, вул. Онопрієнка, 4, ідентифікаційний код 05537839), ДНЗ "Черкаський професійний ліцей" (18000, м. Черкаси, вул. Я.Галана, 13, ідентифікаційний код 05538052), ДНЗ " Черкаське вище професійне училище будівельних технологій" (18000, м. Черкаси, вул. Вячеслава Чорновола, 168, ідентифікаційний код 02548624), ДНЗ "Черкаське вище професійне училище" (18000, м. Черкаси, вул. Подолинського, 20, ідентифікаційний код 05537822), ДНЗ "Черкаське вище професійне училище ім. Героя Радянського Союзу Г.Ф. Короленка" (18000, м. Черкаси, вул. Смаглія, 6, ідентифікаційний код 03063127) до Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Б.Вишневецького, 36, ідентифікаційний код 25212542) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - відмовити повністю.

Витрати зі сплати судового збору покласти на заступника прокурора Черкаської області.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення до суду апеляційної інстанції через Черкаський окружний адміністративний суд. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення в повному обсязі складено 26.12.2018.

Суддя С.О. Кульчицький