Постанова

від 19.03.2019 по справі 823/1338/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 823/1338/18 Суддя (судді) першої інстанції: С.О. Кульчицький

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Земляної Г.В.

суддів Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О.

за участю секретаря Антоненко К.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року

у справі №823/1338/18 (розглянуту у відкритому судовому засіданні)

за позовом Заступника прокурора Черкаської області

до відповідача Черкаської міської ради

треті особи: Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради,

та державний навчальний заклад Професійний автодорожній ліцей

та державний навчальний заклад Черкаський професійний ліцей

та державний навчальний заклад Черкаське вище професійне училище будівельних технологій

та державний навчальний заклад Черкаське вище професійне училище

та державний навчальний заклад Черкаське вище професійне училище ім. Героя Радянського Союзу Г.Ф. Короленка

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У березні 2018 року заступник прокурора Черкаської області звернувся до суду з позовом до Черкаської міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на стороні позивача - Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, ДНЗ "Черкаський професійний автодорожній ліцей", ДНЗ "Черкаський професійний ліцей", ДНЗ " Черкаське вище професійне училище будівельних технологій", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище ім. Героя Радянського Союзу Г.Ф. Короленка", в якому з урахуванням зміни предмета позову просив:

- визнати протиправною бездіяльність Черкаської міської ради щодо нерозподілу залишку коштів за освітньою субвенцією, виділених на фінансування закладів професійно-технічної освіти м. Черкаси, на кінець бюджетного періоду у розмірі 7 822 344 грн. 10 коп.;

- зобов'язати Черкаську міську раду розглянути на черговому пленарному засіданні питання щодо розподілу залишку коштів за освітньою субвенцією, виділених на фінансування закладів професійно-технічної освіти м. Черкаси, на кінець бюджетного періоду у розмірі 7 822 344 грн 10 коп. та внести відповідні зміни до місцевого бюджету на 2018 рік, затвердженого рішенням сесії Черкаської міської ради від 29.01.2018 № 2-2886.

В обґрунтування позовних вимог прокурором зазначено, що бездіяльність відповідача щодо не розподілу залишку коштів за освітньою субвенцією на 2017 рік у відповідності до вимог Бюджетного кодексу України, Закону України "Про освіту" та Закону України "Про професійно-технічну освіту" на формування матеріально-технічної бази третіх осіб є протиправною..

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції заступником прокурора Черкаської області подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції протиправно не враховано, що розподіл невикористаних коштів за освітньою субвенцією здійснено на оплату праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів, а не на оновлення матеріально-технічних навчальних закладів суперечить вимогам Бюджетного кодексу України, Закону України Про освіту та Закону України Про професійно-технічну освіту .

Відповідачем відзив (заперечення) на апеляційну скаргу подано не було.

В судовому засіданні прокурор підтримав вимоги та доводи апеляційної скарги та просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі, посилаючись на порушення судом при прийнятті рішення норм процесуального та матеріального права.

Представник відповідача в судовому засіданні доводи апеляційної скарги заперечував та просив у задоволенні апеляційної скарги відмовити з огляду на її необґрунтованість та безпідставність, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Треті особи у судове засідання не з'явились, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи були належним чином повідомлені, про причини неявки суду не повідомили.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду слід залишити без змін, з наступних підстав.

Відповідно до положень статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно зі статтями 315, 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд першої інстанції всебічно, повно та об'єктивно розглянув справу, правильно встановив обставини справи, наданим доказам дав правильну правову оцінку і прийшов до обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, у комунальній власності Черкаської міської ради перебувають, зокрема, ДНЗ "Черкаський професійний автодорожній ліцей", ДНЗ "Черкаський професійний ліцей", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище будівельних технологій", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище ім. Героя Радянського Союзу Г.Ф. Короленка".

Рішенням Черкаської міської ради 16.12.2016 № 2-1515 "Про міський бюджет на 2017 рік" на утримання професійно-технічних закладів освіти, які перебувають у підпорядкуванні територіального департаменту освіту у 2017 році виділено кошти в сумі 57 744,4 тис.грн., в тому числі по загальному фонду 52 606,1 тис.грн., в т.ч. за рахунок освітньої субвенції з державного бюджету - 15 072,2 тис.грн. та спеціальному фонду - 5 138,3 тис.грн.

У подальшому, рішенням Черкаської міської ради від 13.02.2017 № 2-1615 "Про внесення змін до рішення міської ради від 16.12.2016 № 2-1515 "Про міський бюджет на 2017 рік" змінено видатки за рахунок трансфертів з державного та обласного бюджетів. Зокрема, на утримання професійно-технічних закладів освіти виділено кошти в сумі 52 640, 2 тис. грн., у тому числі за рахунок освітньої субвенції з державного бюджету - 15 106, 3 тис. грн.

Рішенням Черкаської міської ради від 20.03.2018 № 2-3168 "Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2018 № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" за рахунок розподілу вільного залишку коштів освітньої субвенції з державного бюджету, що утворився на початок 2018 року, збільшено видатки на оплату праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів у сумі 13 431 523 грн. 97 коп., у тому числі за рахунок вільного залишку коштів освітньої субвенції у сумі 7 822 344 грн. 10 коп.

Вважаючи такі дії відповідача щодо розподілу невикористаних коштів за освітньою субвенцією в сумі 7 822 344 грн. 10 коп. на оплату праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів протиправними перший заступник прокурора Черкаської області звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення про відмову у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач правомірно використав кошти за освітньою субвенцією в сумі 7 822 344 грн. 10 коп. на оплату праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

У відповідності до вимог ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 ст. 103-2 Бюджетного кодексу України визначено, що освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників у таких типах навчальних закладів:

1) загальноосвітні навчальні заклади усіх ступенів;

2) шкільні відділення навчально-виховних комплексів "дошкільний навчальний заклад - загальноосвітній навчальний заклад", "загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад";

3) спеціалізовані школи (школи-інтернати), включаючи школи-інтернати з поглибленим вивченням окремих предметів і курсів для поглибленої підготовки дітей в галузі науки і мистецтв, фізичної культури і спорту, інших галузях, ліцеї з посиленою військово-фізичною підготовкою; ліцеї (ліцеї-інтернати); гімназії (гімназії-інтернати); колегіуми (колегіуми-інтернати);

4) вечірні (змінні) школи;

5) загальноосвітні навчальні заклади для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні санаторні школи-інтернати; спеціальні загальноосвітні школи-інтернати; загальноосвітні навчальні заклади для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дитячі будинки (крім дитячих будинків сімейного типу, прийомних сімей та сімей патронатних вихователів);

6) спеціальні загальноосвітні навчальні заклади для дітей, які потребують корекції фізичного та/або розумового розвитку, навчально-реабілітаційні центри, інклюзивно-ресурсні центри;

7) професійно-технічні навчальні заклади державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти;

8) вищі навчальні заклади I-II рівнів акредитації державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти.

Відповідно до ч. 2 ст. ст. 103-2 Бюджетного кодексу України у законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги освітньої субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад.

Згідно з ч.3 ст. 103-2 Бюджетного кодексу України освітня субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри:

1) кількість учнів загальноосвітніх навчальних закладів і учнів, які здобувають повну загальну середню освіту у професійно-технічних навчальних закладах, у міській та сільській місцевості, гірських населених пунктах;

2) розрахункова наповнюваність класів;

3) навчальні плани.

При цьому у складі зазначеної субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції.

Кабінет Міністрів України здійснює розподіл резерву освітньої субвенції та може визначати напрями використання таких коштів.

Відповідно до ч. 4 ст. 103-2 Бюджетного кодексу України залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази навчальних закладів, зазначених у частині першій цієї статті.

Механізм надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (далі - субвенція) визначає Порядок та умови надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 6 (далі - Порядок № 6)

Пунктом 3 Порядку № 6 (у редакції чинній станом на день виникнення спірних правовідносин) субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників таких типів закладів та установ освіти:

1) заклади загальної середньої освіти усіх ступенів;

2) шкільні відділення навчально-виховних комплексів "заклад дошкільної освіти - заклад загальної середньої освіти", "заклад загальної середньої освіти - заклад дошкільної освіти";

3) спеціалізовані школи (школи-інтернати), включаючи школи-інтернати з поглибленим вивченням окремих предметів і курсів для поглибленої підготовки дітей в галузі науки і мистецтв, фізичної культури і спорту, інших галузях, ліцеї з посиленою військово-фізичною підготовкою; ліцеї (ліцеї-інтернати); гімназії (гімназії-інтернати); колегіуми (колегіуми-інтернати);

4) вечірні (змінні) школи;

5) заклади загальної середньої освіти для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні санаторні школи-інтернати; спеціальні загальноосвітні школи-інтернати; заклади загальної середньої освіти для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дитячі будинки (крім дитячих будинків сімейного типу, прийомних сімей та сімей патронатних вихователів);

6) заклади загальної середньої освіти для дітей, які потребують корекції фізичного та/або розумового розвитку, навчально-реабілітаційні центри, інклюзивно-ресурсні центри;

7) заклади професійної (професійно-технічної) освіти державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти, а саме на оплату праці з нарахуваннями викладачів, які викладають предмети згідно з Державним стандартом базової і повної загальної середньої освіти, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 р. № 1392;

8) державні заклади вищої освіти, перелік яких визначено додатком 10 Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" (фінансове забезпечення яких з 1 січня 2018 р. здійснюватиметься з місцевих бюджетів), та комунальні заклади вищої освіти в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти, а саме на оплату праці з нарахуваннями викладачів, які викладають предмети згідно з Державним стандартом базової і повної загальної середньої освіти, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 р. № 1392.

Залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази закладів освіти, зазначених у цьому пункті. Залишки можуть спрямовуватися, зокрема, на такі видатки:

придбання шкільних автобусів для перевезення дітей із закладів загальної середньої освіти, які будуть оптимізовані/об'єднані/реорганізовані;

оновлення навчальної та матеріально-технічної бази закладів загальної середньої освіти, які оптимізовані/об'єднані/реорганізовані або які повністю укомплектовані і до яких будуть довозиться учні закладів загальної середньої освіти;

придбання підручників і посібників закладів загальної середньої освіти (за погодженням з МОН);

оснащення закладів загальної середньої освіти засобами навчання з фізики, хімії, біології, географії, математики, навчальними комп'ютерними комплексами з мультимедійними засобами навчання (інтерактивна дошка, інтерактивна панель із вмонтованим комп'ютером, мультимедійний проектор, під'єднаний до комп'ютера вчителя, учнівське комп'ютерне обладнання, програмне забезпечення, електронні підручники, комутаційне обладнання тощо), навчальним обладнанням і методичним забезпеченням для початкової школи;

підключення закладів загальної середньої освіти до Інтернету, насамперед у сільській місцевості;

За результатами місячного/квартального звіту про виконання місцевих бюджетів обласна, Київська міська держадміністрації мають право подати Міністерству освіти та науки України як головному розпоряднику бюджетних коштів пропозиції щодо перерозподілу видатків субвенції між обласним бюджетом, бюджетами міст обласного значення, районними бюджетами (у межах видатків регіону).

В адміністративно-територіальній одиниці (район, місто обласного значення), у закладах освіти яких допущена заборгованість із заробітної плати, строк виплати якої пройшов, субвенція спрямовується першочергово на обов'язкові виплати із заробітної плати працівникам.

Видатки, пов'язані із стимулюванням, преміюванням працівників кожної бюджетної установи зазначеної адміністративно-територіальної одиниці, а також незахищені видатки здійснюються виключно після ліквідації заборгованості із заробітної плати, строк виплати якої пройшов.

До погашення такої заборгованості розпорядники бюджетних коштів не беруть бюджетні зобов'язання та не проводять платежі на видатки, пов'язані із стимулюванням, преміюванням працівників, та на інші незахищені видатки.

Субвенція може спрямовуватися на здійснення заходів з оптимізації мережі зазначених навчальних закладів.

Відповідно до п. 4 Порядку № 6 у складі субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції.

Згідно п. 5- 6 Порядку № 6 розподіл і перерозподіл загальних обсягів субвенції між місцевими бюджетами здійснюється Кабінетом Міністрів України.

Не допускається спрямування субвенції на:

закупівлю товарів, робіт і послуг, які безпосередньо не пов'язані з оплатою видатків, зазначених у пункті 3 цих Порядку та умов;

оплату посередницьких послуг;

здійснення заходів, метою яких є отримання прибутку;

За рахунок освітньої субвенції не здійснюється з 1 вересня 2016 року фінансування закладів загальної середньої освіти (крім закладів початкової школи), кількість учнів у яких становить менше 25 осіб.

Пунктом 7 Порядку № 6 визначено, що використання субвенції здійснюється в обсязі, передбаченому в законі про Державний бюджет України на відповідний рік, з урахуванням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 р. № 710 "Про ефективне використання державних коштів".

Згідно з п. 8 Порядку № 6 відповідні місцеві ради мають право:

передавати кошти субвенції у вигляді міжбюджетного трансферту іншим місцевим бюджетам;

перерозподіляти у межах відповідного місцевого бюджету кошти субвенції між відповідними типами закладів та установ освіти, що визначені у статті 103-2 Бюджетного кодексу України, для забезпечення в повному обсязі обов'язкових виплат на оплату праці з нарахуваннями педагогічним працівникам;

розподіляти залишки субвенції на кінець бюджетного періоду відповідними рішеннями, а також додатково понад обсяги субвенції планувати та здійснювати з місцевих бюджетів оплату поточних та капітальних видатків закладів та установ освіти, що визначені у статті 103-2 Бюджетного кодексу України, включаючи погашення бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік в органах Казначейства.

З аналізу наведених норм убачається, що основним цільовим призначенням освітньої субвенції є оплата праці педагогічних працівників, а залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду у наступному бюджетному періоді можуть бути використані також, а не лише на оновлення матеріально-технічної бази освітніх закладів.

При цьому, в адміністративно-територіальній одиниці (район, місто обласного значення), у закладах освіти яких допущена заборгованість із заробітної плати, строк виплати якої пройшов, субвенція спрямовується першочергово на обов'язкові виплати із заробітної плати працівникам.

Як вбачається з матеріалів справи, фінансування закладів професійно-технічної освіти у 2017 році здійснювалося, крім власних коштів міського бюджету, також і за рахунок коштів освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам.

Пунктом 3 Порядку визначено значний перелік закладів освіти, на фінансування яких спрямовуються кошти цієї субвенції. До цього переліку увійшли не тільки заклади професійно-технічної освіти, але й багато інших типів закладів та установ освіти. Тому цільове призначення освітньої субвенції не обмежується одними лише закладами професійно-технічної освіти, а передбачає фінансування усіх закладів, визначених вищевказаним пунктом 3 Порядку, і в першу чергу - на погашення заборгованості із заробітної плати.

Як правомірно встановлено судом першої інстанції та визнається учасниками справи, треті особи із заявами щодо виділення коштів на фінансування матеріально-технічної бази закладів професійно-технічної освіти м. Черкаси за рахунок коштів освітньої субвенції до Черкаської міської ради не звертались. Одночасно, в матеріали справи наявні докази, що дійсно мало місце заборгованість оплати праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів у м. Черкаси.

Колегія суддів зазначає, що оскільки у 2017 році заклади професійно-технічної освіти були повністю забезпечені фінансуванням відповідно до їхньої потреби, а загальноосвітні навчальні заклади були не забезпечені, то вищевказаним рішенням міської ради від 20.03.2018 № 2-3168 вільний залишок коштів освітньої субвенції у розмірі 13 431 523, 97 грн. було правомірно спрямовано на оплату праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем правомірно використано кошти за освітньою субвенцією в сумі 7 822 344 грн. 10 коп. на оплату праці педагогічним працівникам загальноосвітніх навчальних закладів в рамках повноважень та у спосіб передбачений законом. Рішення про розподіл коштів в передбачений законом спосіб ніким не оскаржувалося.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на підстави представництва прокурором у суді інтересів третіх осіб.

Згідно з частиною 2 статті 60 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України Про прокуратуру від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти у даному випадку - ДНЗ "Черкаський професійний автодорожній ліцей", ДНЗ "Черкаський професійний ліцей", ДНЗ " Черкаське вище професійне училище будівельних технологій", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище ім. Героя Радянського Союзу Г.Ф. Короленка", які є юридичними особами, а не прокурор.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 18.09.2018 у справі № №826/7910/17.

Враховуючи викладене, оцінивши обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що у даному випадку прокурором не наведено об'єктивні причини, які перешкоджають ДНЗ "Черкаський професійний автодорожній ліцей", ДНЗ "Черкаський професійний ліцей", ДНЗ " Черкаське вище професійне училище будівельних технологій", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище", ДНЗ "Черкаське вище професійне училище ім. Героя Радянського Союзу Г.Ф. Короленка" самостійно захищати свої інтересів та відсутності у третіх осіб повноважень щодо звернення до суду .

Щодо неправомірності вилучення коштів з рахунків установ професійно-технічної освіти, колегія судді зазначає.

Відповідно до ч.12 ст. 23 Бюджетного кодексу України, усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, крім випадків, передбачених цим Кодексом. Статтею 57 БКУ визначено порядок закриття рахунків після закінчення бюджетного періоду, яка містить виключний перелік підстав для збереження залишків коштів на рахунках бюджетів та бюджетних установ. Залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду повинні зберігатись виключно на рахунках відповідних місцевих бюджетів.

Отже, при завершені бюджетного періоду відповідачем дотримано всіх вимог бюджетного законодавства щодо проведення заключних операцій по відповідним рахункам. По рахункам загального фонду невикористані протягом бюджетного періоду наявні залишки коштів, були повернуті на рахунки міського бюджету, а залишки коштів, які надійшли як власні надходження відповідних установ, збережені на відповідних спеціальних рахунках цих закладів. Бюджетні асигнування, які були встановлені кошторисами закладів, не підлягають збереженню в наступному періоді, так як вони не скористалися відповідним правом щодо взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, підтвердженням цього також є кількісні, часові та цільові обмеження бюджетних асигнувань.

Посилання прокурора щодо обов'язковості спрямування залишків бюджетних асигнувань на розвиток матеріально-технічної бази закладів професійно-технічної освіти, колегія суддів вважає необґрунтованим виходячи з наступного.

Відповідно до підпункту е) пункту 2 ч. 1 ст. 89 Бюджетного кодексу України до видатків, що здійснюються з бюджетів міст обласного значення відносяться видатки на професійно-технічну освіту (на оплату послуг з підготовки кадрів на умовах регіонального замовлення у професійно-технічних та інших навчальних закладах державної та/або комунальної власності, які розташовані на території зазначених міст). Необхідно звернути увагу, що починаючи з 2016 року виконавчими органами державної влади, в порушення вимог конституції України та Закону України Про органи місцевого самоврядування в Україні було передано на фінансування місцевих бюджетів професійно-технічну освіту без будь-яких додаткових джерел покриття зазначених видатків. Лише відповідно до Закону України Про внесення змін до Бюджетного кодексу України від 20.12.2016 № 1789-VIII, внесені зміни до Бюджетного кодексу України, частково за рахунок освітньої субвенції, починаючи з 01.01.2017, забезпечено видатки на оплату праці, з нарахуваннями, педагогічним працівникам професійно-технічних навчальних закладів державної та комунальної власності, в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти.

Статтею 103-2 Бюджетного кодексу України визначено умови використання та надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам. Також на виконання статей 97 та 103-2 Бюджетного кодексу України, Кабінетом Міністрів України постановою від 14.01.2015 № 6 Деякі питання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам затверджено Порядок та умови надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам.

Отже, жодною нормою не визначено цільове надання трансферту, в обсязі освітньої субвенції, на забезпечення фінансування професійно-технічних навчальних закладів, а визначається лише можливість спрямування зазначених коштів на видатки професійно-технічних навчальних закладів.

Оцінивши доводи прокурора, щодо бездіяльності Черкаської міської ради щодо не розподілу залишку освітньої субвенції, колегія суддів вважає їх безпідставними.

Так, ч. 4 ст. 103 Бюджетного кодексу України визначено, що залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази навчальних закладів, зазначених у частині першій цієї статті.

Відповідно до ч. 7 ст. 78 Бюджетного кодексу України рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою на підставі офіційного висновку місцевого фінансового органу про обсяг залишку коштів загального та спеціального фондів (крім власних надходжень бюджетних установ) відповідного бюджету.

Отже, як вбачається з матеріалів справи, на виконання вимог Бюджетного кодексу України і відповідно до річної фінансової та бюджетної звітності про виконання міського бюджету за 2017 рік, департаментом фінансової політики був підготовлений висновок та рішення Черкаської міської ради від 20.03.2018 № 2-3168 Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2018 № 2-2886 Про міський бюджет на 2018 рік , яким забезпечено розподіл вільного залишку бюджетних коштів.

Крім того, посилання прокурора на дані департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради щодо визначення суми вільного залишку освітньої субвенції є безпідставними, так як до повноважень даного департаменту не належать функції із складання, виконання місцевих бюджетів.

Отже, враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що відповідачем дотримано всіх вимог чинного бюджетного законодавства в частині використання та розподілу коштів освітньої субвенції.

Щодо посилання позивача на лист Міністерства освіти та науки України від 20.04.2018 № 1/12-3780, колегія суддів вказує на те, що листи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами, а мають рекомендаційний характер вони несуть роз'яснювальну, інформаційну мету і не встановлюють правових норм.

Додатково, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ст. 115 Бюджетного кодексу України контроль за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів, розпису бюджету, кошторисів бюджетних установ та інших документів, які використовуються у бюджетному процесі, здійснюється обласними державними адміністраціями - щодо районних та міських (міст обласного значення) бюджетів і бюджетів об'єднаних територіальних громад. Відповідно до Висновку щодо відповідності рішення Черкаської міської ради від 29.01.2018 № 2-2886 Про міський бюджет на 2018 рік вимогам, установленим бюджетним законодавством наданому Черкаською обласною державною адміністрацією від 05.03.2018 № 01/01-24/938, встановлено, що показники рішення відповідають бюджетному законодавству, лише звернено увагу на недотримання термінів його затвердження.

Враховуючи встановлені обставини та норми чинного законодавства України колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

При цьому апеляційна скарга не містять посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв'язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

На підставі викладеного, керуючись 34, 242, 243, 246, 308, 310, 316, 321,322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області - залишити без задоволення .

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів із дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду у порядку ст.329-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Г.В. Земляна

Судді: Ю.А. Ісаєнко

І.О. Лічевецький

Повний текст постанови виготовлено 21 березня 2019 року.