Окрема думка

від 05.12.2018 по справі 804/3091/18

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.

на постанову від 5 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18 (провадження

№ 11-1153апп18)

за позовом Дніпровської міської ради (далі - Міськрада) до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) Солостар , ТОВ Дніпропетровська фірма Мрія , Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області (далі - ДАБІ), треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, про скасування реєстрації декларацій

Короткий виклад історії справи

У квітні 2018 року Міськрада звернулася до суду з позовом, в якому просила скасувати реєстрацію:

- декларації про початок виконання будівельних робіт від 25 серпня 2016 року № ДП 083162380103;

- декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 13 вересня 2016 року № ДП 143162571411.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, щоТОВ Дніпропетровська фірма Мрія було внесено до статутного капіталу ТОВ Солостар будівлю гуртожитку, розташованого в АДРЕСА_1, загальною площею 10333,3 кв. м, визначеного як житловий будинок, відповідно до акта приймання-передачі об'єкта нерухомого майна від 15 лютого 2017 року.

Позивач указує, що гуртожиток увійшов у статутний фонд Комунального підприємства Мрія (далі - КП Мрія ) в процесі приватизації швейної фабрики, згодом перейшов до статутного фонду Закритого акціонерного товариства Дніпропетровська фірма Мрія (далі - ЗАТ Дніпропетровська фірма Мрія ), яке утворене шляхом перетворення і в результаті правонаступництва КП Мрія , зрештою увійшов до статутного капіталу ТОВ Дніпропетровська фірма Мрія , утвореного шляхом перетворення ЗАТ Дніпропетровська фірма Мрія .

Декларацією про готовність об'єкта до експлуатації, який належить до І-ІІ категорії складності, від 13 вересня 2016 року № ДП 143162571411, зареєстрованою ДАБІ, вказаний гуртожиток після реконструкції уведено в експлуатацію як багатоквартирний житловий будинок. Позивач указує, що цю декларацію зареєстровано на підставі неправдивих даних, ТОВ Дніпропетровська фірма Мрія фактично не проведено робіт з реконструкції будівлі, не отримано містобудівні умови, а дії ТОВ Дніпропетровська фірма Мрія та ТОВ Солостар мають на меті ухилення від повернення приміщення гуртожитку у власність територіальної громади.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року, залишеною без зміни постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, у відкритті провадження у цій справі відмовлено на підставі статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) , з посиланням на те, що спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норми матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та передати справу до суду першої інстанції для розгляду. Мотивує свої вимоги тим, що спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки предметом спору є оцінка дій відповідача при виконанні ним владних управлінських функцій - здійснення реєстрації дозвільних документів (декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації).

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 вересня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 5 грудня 2018 року касаційну скаргу Міськради залишено без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року - без змін.

Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду

На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що з огляду на установлені судами обставини справи та доводи позовної заяви і касаційної скарги, позивач указує на певні порушення органом державного архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства при реєстрації оскаржуваних декларацій, однак звернення Дніпровської міської ради до суду із цим позовом обумовлене ухиленням відповідачів - ТОВ Дніпропетровська фірма Мрія та ТОВ Солостар від повернення приміщення гуртожитку до власності територіальної громади та намаганням позивача повернути це майно в комунальну власність.

Отже, на думку Великої Палати Верховного Суду позивач таким чином намагається захистити свій майновий інтерес як розпорядника комунального майна громади, вважаючи, що відповідачами (ТОВ Дніпропетровська фірма Мрія та ТОВ Солостар ) як суб'єктами господарювання неправомірно набуто приміщення гуртожитку, який у подальшому реконструйовано на багатоквартирний житловий будинок, тобто змінено правовий статус майна шляхом реєстрації оскаржуваних декларацій.

Розгляд такого спору в межах адміністративного судочинства не захистить належним чином права позивача, адже, окрім надання оцінки діям органу державного архітектурно-будівельного контролю, позивач фактично вимагає і встановлення обставин та надання оцінки правомірності набуття відповідачами нерухомого майна - будівлі гуртожитку, а суд у порядку адміністративного судочинства позбавлений можливості надавати оцінку правомірності набуття юридичною особою майна шляхом перетворення товариства або передачі майна до статутного капіталу.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України . Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України . Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Пункт 7 частини першої статті 4 КАС суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно із частиною першою статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, тобто спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.

При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.

Предметом позовних вимог у цій справі є питання дотримання органом державного архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства при реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації, а отже, законність такої реєстрації.

При цьому, позивачем зазначалось, що необхідність скасування реєстрації вказаних декларацій обумовлена тим, що фактично реконструкція об'єкту не була проведена, приміщення у гуртожитку не відповідають вимогам, які пред'являються для багатоквартирного будинку, а оскаржувані декларації містять недостовірні відомості.

Відповідно до вимог частин 2, 3 статті 46 КАС позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень, а відповідачем є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС).

Згідно статті 18-1 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР) орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

На підставі пункту 15 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів

Відповідно до вимог статей 29, 30 Житлового кодексу України державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду здійснюється радами народних депутатів та має своїм завданням забезпечити додержання всіма міністерствами, державними комітетами, відомствами, державними, кооперативними та іншими громадськими підприємствами, установами, організаціями, житлово-будівельними кооперативами, службовими особами та громадянами порядку розподілу жилої площі і надання громадянам жилих приміщень, правил користування житловим фондом і утримання його в технічно справному стані.

Згідно пунктів 6, 7 частини першої статті 7 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон № 3038-VI) управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації, а також надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.

Відповідно до пункту першого Положення Про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 (далі - Положення) Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Оскільки, відповідно до пункту 3 Положення, виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках, є одним з основних завдань ДАБІ, то остання отримує повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт, здійснює внесення змін до них, а також скасовує право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, видає дозволи на виконання будівельних робіт, повідомлення про внесення змін до них, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт, приймає в установленому порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об'єкти (видає відповідні сертифікати або відмовляє у їх видачі, реєструє декларації про готовність об'єкта до експлуатації, внесення змін до них, а також повертає такі декларації та скасовує їх реєстрацію) (пункт 4 Положення).

Таким чином, ДАБІ є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають у зв'язку з реалізацією нею свої повноважень - публічно-правовими.

Орган місцевого самоврядування, маючи повноваження щодо здійснення контролю за використанням і схоронністю житлового фонду звернувся до суду для вирішення питання про дотримання органом державного архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства при реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації. Питання правомірності набуття відповідачами ТОВ Дніпропетровська фірма Мрія чи ТОВ Солостар нерухомого майна позивачем не ставиться.

Статтями 39 та 39-1 Закону № 3038-VI передбачено, що датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката. Орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає декларацію про готовність об'єкта до експлуатації замовникові, якщо декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, з обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю відмовляє у видачі сертифіката з підстав неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу сертифіката; виявлення недостовірних відомостей у поданих документах; невідповідності об'єкта проектній документації на будівництво такого об'єкта та/або вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил; невиконання вимог, передбачених Законом України Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання , щодо оснащення будівлі вузлами обліку відповідних комунальних послуг.

Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

У разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Відповідно до пункту 15 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, за рішенням суду, що набрало законної сили.

На підставі пункту 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує реєстрацію декларації за рішенням суду про скасування реєстрації декларації, що набрало законної сили.

Отже, прийняття документів, необхідних для прийняття рішення про початок виконання будівельних робіт чи про готовність об'єкта до експлуатації, встановлення фактів подання недостовірних даних чи невідповідності об'єкта проектній документації або будівельним нормам/стандартам та прийняття рішень про надання чи відмову у наданні відповідного рішення або його скасування відноситься саме до повноважень ДАБІ.

Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання дотримання процедури розгляду та порядку прийняття рішення ДАБІ, а отже, законність оскаржуваних рішень. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС .

Рішення ДАБІ за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке цей орган повинен виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Законом.

Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що недотримання органом ДАБІ при прийнятті рішення про реєстрацію декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації вимог закону, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За таких обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що цей спір не підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Отже, касаційна скарга позивача підлягала задоволенню, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для розгляду по суті.

Суддя Великої Палати

Верховного Суду О.Б. Прокопенко