Рішення

від 18.01.2019 по справі 810/1126/18

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 січня 2019 року № 810/1126/18

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Лиска І.Г., розглянувши за правилами загального позовного провадження в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Тетіївської районної ради Київської області, третя особа: голова Тетіївської районної ради Жубер Н.В., про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в:

ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Тетіївської районної ради Київської області, третя особа: голова Тетіївської районної ради Жубер Н.В., про визнання протиправним та скасування рішення.

В обґрунтування своїх вимог зазначив, що рішення не відповідає Конституції України та законам України, оскільки воно прийнято не на підставі, не у спосіб, що передбачені законами України, без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття радою рішення та без належного обґрунтування підстав та причин щодо висловлення недовіри, а також в порушення порядку процедури підготовки відповідних питань до розгляду на сесії, що призвело до прийняття незаконного спірного рішення, отже, вказане рішення в частині висловлення недовіри першому заступнику голови райдержадміністрації ОСОБА_1 підлягає скасуванню.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду (суддя Головенко О.Д.) від 18.04.2018 відкрито провадження по даній адміністративній справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання на 21.05.2018.

Протокольною ухвалою суду від 07.06.2018 відкладено підготовче судове засідання на 10.07.2018 за ініціативою суду.

Відповідачем 12.06.2018 подано до суду письмовий відзив, в якому останній зазначив, що приймаючи оскаржуване рішення відповідач діяв лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 10.07.2018, у зв'язку з перебуванням судді Головенка О.Д. у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, дану справу прийнято до свого провадження суддю Лиска І.Г. та підготовче судове засідання призначено на 08.08.2018.

Третя особа подала до суду відзив на позовну заяву в якому, зазначила, що при прийняті оскаржуваного рішення відповідач діяв в межах наданих їй повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України, Законами України та Регламентом районної ради.

Ухвалою суду від 08.08.2018 зупинено провадження у справі за обґрунтованими клопотаннями сторін до 19.09.2018.

В зв'язку з неявкою позивача, протокольною ухвалою суду від 05.11.2018 відкладено питання про поновлення провадження у справі на 03.12.2018.

В подальшому 03.12.2018 протокольно ухвалою суду відкладено питання про поновлення провадження у справі за обґрунтованим клопотання представника позивача на 15.01.2019.

Ухвалами суду від 15.01.2019 поновлено провадження у справі, закрито підготовче провадження та розпочато розгляд справи по суті у той самий день після закінчення підготовчого судового засідання.

Позивач 10.01.2019 подав до суду клопотання про подальший розгляд справи в порядку письмового провадження. Представник відповідача та третя особа жодних заяв чи клопотань до суду не подали.

Частиною 9 ст. 205 КАС України визначено, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Керуючись приписами даної статті, ухвалою суду від 15.01.2019 вирішено подальший розгляд справи здійснювати у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, оглянувши письмові докази, які були надані сторонами, суд вважає, що позов задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.

Так, Розпорядженням голови Тетіївської районної державної адміністрації № 14-к від 01 березня 2016 року позивача призначено на посаду першого заступника голови Тетіївської районної ради.

21 листопада 2017 року, відповідно до Розпорядження № 38 виданого головою Тетіївської районної ради Жубер Н.В. від 16 листопада 2017 року, відбулася позачергова двадцять третя сесія районної ради сьомого скликання, на розгляд якої винесено 14 питань, серед яких, зокрема друге і четверте (зазначені у розпорядженні) стосувались заслуховування голови райдержадміністрації з питань оренди водних об'єктів в районі та розгляду позовних заяв ГУ ДСНС України у Київській області щодо усунення порушень законодавства у сфері протипожежної безпеки в дошкільних навчальних закладах.

Питання про розгляд позовних заяв Головного управління ДСНС України у Київській області до Бурковецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок та Скибинецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок було розглянуто на засіданні постійної комісії Тетіївської районної ради з питань охорони здоров'я, освіти, культури, молоді та спорту, соціального захисту населення, яка відбулася 16 листопада 2017 року, а проект рішення оприлюднено на сайті відповідача.

Рішенням Тетіївської районної ради VІІ скликання від 21.11.2017 №275-23-VІІ про розгляд позовних заяв Головного управління ДСНС України у Київській області до Бурковецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок та Скибинецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи було вирішено, зокрема: 1) інформацію першого заступника голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1 щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту прийнято до відома; 2) за неетичне відношення до депутатів Тетіївської районної ради сьомого скликання висловлено недовіру першому заступнику голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1.

Факти неетичної поведінки позивача також підтверджуються відомостями результатів поіменного голосування на засіданні позачергової двадцять третьої сесії Тетіївської районної ради сьомого скликання 21 листопада 2017 року та протоколом Тетіївської районної ради двадцять третьої позачергової сесії сьомого скликання від 21.11.2017, а саме: за - 21 голос, проти - 7 голосів, утрималось - 1 голос, голосували - 29 осіб.

При дослідженні протоколу Тетіївської районної ради двадцять третьої позачергової сесії сьомого скликання від 21.11.2017 судом встановлено, що в протоколі зазначено про пропозиції депутата Тетіївської районної ради ОСОБА_3 щодо висловлення недовіри першому заступнику голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1 за неетичне відношення до депутатів Тетіївської районної ради сьомого скликання.

Листом голови районної ради Н.В. Жубер від 11.01.2018 №02-26/08 голову Тетїівської районної державної адміністрації ОСОБА_4 повідомлено, що під час позачергової 25 сесії VІІ скликання Тетіївської районної ради серед запрошених був присутній перший заступник голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1, який під час зсідання неодноразово перебивав головуючого, депутатів та виступаючих, чим перешкоджав веденню та роботі сесії районної ради. У зв'язку з чим, голова районної ради просила провести з ОСОБА_1 роз'яснювальну роботу та ознайомити з етикою поведінки службовців вищезазначеного рівня.

Позивач не погодився із рішенням відповідача від 21.11.2017 №275-23-VІІ в частині висловлення недовіри оскаржив його до суду.

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що склалися, суд дійшов до наступних висновків.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Згідно з п. 16 та п. 28 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання, а також заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями, делегованих їм радою, повноважень.

Відповідно до п. 29 ст. 43 цього ж Закону, виключно на пленарних засіданнях районної і обласної рад вирішується питання щодо прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Відповідно до ст. 72 цього ж Закону місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Відповідно ст. 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації - " місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації.

Відповідно до ч. 9 ст. 118 Конституції України, обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Вищезазначені норми Конституції України, як закону, що має найвищу юридичну силу, не містять жодних заборон чи застережень щодо висловлення недовіри першому заступнику голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Таким чином, законодавець на найвищому рівні закріпив право ради безпосередньо на висловлення недовіри.

Як вбачєаться з матеріалів справи, рішенням Тетіївської районної ради VII скликання 02.12.2015 року № 09-01-VII затверджено Регламентом Тетіївської районної ради сьомого скликання.

Відповідно до статті 15 Регламенту, розпорядженням голови ради № 38 від 16.11.2017 року було скликано позачергову двадцять третю сесію районної ради, яка відбулась 21.11.2017 року.

Питання про розгляд позовних заяв Головного управління ДСНС України у Київській області (в порядку ст. 183-2 КАСУ) до Бурковецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок та Скибинецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок було розглянуто на засіданні постійної комісії Тетіївської районної ради з питань охорони здоров'я, освіти, культури, молоді та спорту, соціального захисту населення, яка відбулася 16 листопада 2017 року.

Відповідно статті 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов'язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи. У разі відсутності голови державної адміністрації (відпустка, лікарняні тощо) не одноразово виконував обов'язки голови адміністрації перший заступник.

Сторонами не заперечується той факт, що позивачу було доручено доповідати щодо питання про розгляд позовних заяв ГУ ДСНС України у Київській області щодо усунення порушень законодавства у сфері протипожежної безпеки в дошкільних навчальних закладах.

Як стверджує відповідач у своєму відзиві позивач на засіданні двадцять третьої сесії Тетіївської районної ради, що відбулася 21 листопада 2017 року позивач вів себе зверхньо по відношенню до голови та депутатів районної ради, порушував норми етичної поведінки ( грубо заперечував на пропозиції депутатів, підвищував інтонацію), передбачені частиною 5 розділу II загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затверджених наказом Національного агентства України з питань державної служби 05.08.2016 № 158 державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування під час виконання своїх посадових обов'язків зобов'язані неухильно дотримуватись загальновизнаних етичних норм поведінки, бути доброзичливими та ввічливими, дотримуватись високої культури спілкування (не допускати використання нецензурної лексики, підвищеної інтонації), з повагою ставитись до прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, об'єднань громадян, інших юридичних осіб, не проявляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог . Після доповіді позивача, перед прийняттям рішення, відбулось його обговорення. Пропозиція про висловлення недовіри надійшла від депутата районної ради ОСОБА_3 не як окреме рішення, а внести зміни до запропонованого проекту рішення про розгляд позовних заяв Головного управління ДСНС України у Київській області (в порядку ст. 183-2 КАСУ) до Бурковецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок та Скибинецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок окремим пунктом.

Разом з тим, позивач вважає, що усна пропозиція депутата районної ради ОСОБА_3 про недовіру йому за неетичне відношення до депутатів винесена без будь-яких на це підстав, без попереднього обговорення, як те передбачено Регламентом та незважаючи на те, що в переліку винесених на розгляд сесії питань вказане не передбачено.

Проте, відповідно до частини 13 статті 46 Закону України Про місцеве самоврядування : пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності .

Частина 15 статті 46 Закону України Про місцеве самоврядування : порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності . До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Згідно з частини 2 статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування : рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Частинами 1 та 2 статті 22 Закону України Про статус депутатів місцевих рад передбачено, що депутатський запит може бути внесений депутатом місцевої ради або групою депутатів попередньо або на пленарному засіданні ради у письмовій чи усній формі. Запит підлягає включенню до порядку денного пленарного засідання ради. Депутатський запит обговорюється у разі необхідності на пленарному засіданні місцевої ради.

Крім того, відповідно до ч. 9 ст. 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та ч. 1 ст. 23 Закону України Про статус депутатів місцевих рад пропозиції і зауваження, висловлені депутатами місцевої ради на сесіях ради або передані в письмовій формі головуючому на її пленарних засіданнях, розглядаються радою ... .

Суд зазначає, що ні у законах, ні у регламенті не встановлено обмежень, щодо переліку питань, які конкретно депутат може висувати для обговорення.

До складу Тетіївської районної ради Київської області сьомого скликання обрано 34 депутати. Відповідно до реєстрації на пленарне засідання двадцять третьої позачергової сесії Тетіївської районної ради сьомого скликання 21 листопада 2017 року прибуло 29 депутатів які взяли участь у голосуванні по прийняттю спірного рішення. Згідно результатів голосування по прийняттю рішення з вказаного питання: кількість голосів депутатів за прийняття рішення -21; кількість голосів депутатів проти прийняття рішення - 7; кількість голосів депутатів, які утримались -1.

Проте, як вбачається з матеріалів справи, а саме з протоколу засідання сесії, порушень процедури, які могли б вплинути на прийняття рішення, не було допущено.

Отже, за спірне рішення голосували більше половини депутатів від складу відповідної ради, що відповідає вимогам статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

Конституційний Суд України в пп.3.6 п.3 Рішення від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття охоронюваний законом інтерес у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям права має один і той же зміст.

У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття охоронюваний законом інтерес , що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям права , треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Також вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Суд вважає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог Закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17.10.2018 по справі №360/1193/17.

Позивач в даній справі оскаржує рішення щодо включення до порядку денного певних питань, які за своїм характером є суто процедурними та самі по собі не визначають прав та обов'язків скаржника.

Суд зазначає, що ніяких наслідків після прийняття спірного рішення (висловлення недовіри) у подальшому для позивача не було. Голова Тетіївської районної державної адміністрації не притягував позивача до дисциплінарної відповідальності, у тому числі не припиняв публічної служби.

Отже, скаржник обрав невірний спосіб захисту порушених прав та законних інтересів, оскільки визнання протиправним скасування рішення в частині висловлення недовіри, яке за своєю суттю є процедурним, не призведе до нечинності рішення Тетіївської районної ради Київської області, яке прийняте за наслідками розгляду спірних питань порядку денного.

При цьому, наведені скаржником обставини можуть бути перевірені судом при вирішенні питання про правомірність рішення Тетіївської районної ради Київської області, яке прийняте за наслідками розгляду спірних питань порядку денного, якщо вони впливають на права та законні інтереси позивача.

Таким чином, суд дійшов висновку, що при прийняття спірного рішення в частині відповідач діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламентом районної ради.

Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У зв'язку з викладеним, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 77, 139, 241-246, 263 КАС України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Лиска І.Г.