Постанова

від 06.09.2019 по справі 810/1126/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 вересня 2019 року

м. Київ

справа № 810/1126/18

адміністративне провадження № К/9901/14637/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 810/1126/18

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тетіївської районної ради Київської області, третя особа: голова Тетіївської районної ради Жубер Н. В., про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І. Г. Лиска) від 18 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: В. В. Кузьменко, Я. М. Василенко, О. І. Шурко) від 18 квітня 2019 року,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним (незаконним) і скасувати рішення Тетіївської районної ради VII скликання від 21 листопада 2017 року № 275-23- VII в частині висловлення недовіри першому заступнику голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що рішення не відповідає Конституції України та законам України, оскільки воно прийнято не на підставі, не у спосіб, що передбачені законами України, без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття радою рішення та без належного обґрунтування підстав та причин щодо висловлення недовіри, а також в порушення порядку процедури підготовки відповідних питань до розгляду на сесії, що призвело до прийняття незаконного спірного рішення, отже, вказане рішення в частині висловлення недовіри першому заступнику голови райдержадміністрації ОСОБА_1 підлягає скасуванню.

3. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 21 травня 2019 року позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року, та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

5. Ухвалою Верховного Суду від 27 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.

6. 13 червня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

7. Ухвалою Верховного Суду від 04 вересня 2019 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що Розпорядженням голови Тетіївської районної державної адміністрації № 14-к від 01 березня 2016 року позивача призначено на посаду першого заступника голови Тетіївської районної ради.

9. Рішенням Тетіївської районної ради VII скликання 02.12.2015 року № 09-01-VII затверджено Регламент Тетіївської районної ради сьомого скликання.

10. Відповідно до статті 15 Регламенту, розпорядженням голови ради № 38 від 16 листопада 2017 року було скликано позачергову двадцять третю сесію районної ради, яка відбулась 21 листопада 2017 року.

11. 21 листопада 2017 року, відповідно до Розпорядження № 38 виданого головою Тетіївської районної ради Жубер Н. В. від 16 листопада 2017 року, відбулася позачергова двадцять третя сесія районної ради сьомого скликання, на розгляд якої винесено 14 питань, серед яких, зокрема друге і четверте (зазначені у розпорядженні) стосувались заслуховування голови райдержадміністрації з питань оренди водних об`єктів в районі та розгляду позовних заяв ГУ ДСНС України у Київській області щодо усунення порушень законодавства у сфері протипожежної безпеки в дошкільних навчальних закладах.

12. Питання про розгляд позовних заяв Головного управління ДСНС України у Київській області до Бурковецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок та Скибинецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок було розглянуто на засіданні постійної комісії Тетіївської районної ради з питань охорони здоров`я, освіти, культури, молоді та спорту, соціального захисту населення, яка відбулася 16 листопада 2017 року.

13. Судами встановлено, що проект спірного рішення був обговорений на комісії та оприлюднений належним чином.

14. Рішенням Тетіївської районної ради VІІ скликання від 21 листопада 2017 року № 275-23-VІІ про розгляд позовних заяв Головного управління ДСНС України у Київській області до Бурковецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок та Скибинецького НВО Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи було вирішено, зокрема:

1) інформацію першого заступника голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1 щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту прийнято до відома;

2) за неетичне відношення до депутатів Тетіївської районної ради сьомого скликання висловлено недовіру першому заступнику голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1

15. Факти неетичної поведінки позивача також підтверджуються відомостями результатів поіменного голосування на засіданні позачергової двадцять третьої сесії Тетіївської районної ради сьомого скликання 21 листопада 2017 року та протоколом Тетіївської районної ради двадцять третьої позачергової сесії сьомого скликання від 21 листопада 2017 року, а саме: за - 21 голос, проти - 7 голосів, утрималось - 1 голос, голосували - 29 осіб.

16. При дослідженні протоколу Тетіївської районної ради двадцять третьої позачергової сесії сьомого скликання від 21 листопада 2017 року судом встановлено, що в протоколі зазначено про пропозиції депутата Тетіївської районної ради Франчука О. І. щодо висловлення недовіри першому заступнику голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1 за неетичне відношення до депутатів Тетіївської районної ради сьомого скликання.

17. Листом голови районної ради Н. В. Жубер від 11 січня 2018 року № 02-26/08 голову Тетїівської районної державної адміністрації Троянську Н. І. повідомлено, що під час позачергової 25 сесії VІІ скликання Тетіївської районної ради серед запрошених був присутній перший заступник голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1 , який під час зсідання неодноразово перебивав головуючого, депутатів та виступаючих, чим перешкоджав веденню та роботі сесії районної ради. У зв`язку з чим, голова районної ради просила провести з ОСОБА_1 роз`яснювальну роботу та ознайомити з етикою поведінки службовців вищезазначеного рівня.

18. На думку позивача, пропозиція депутата районної ради Франчука О. І. про недовіру йому за неетичне відношення до депутатів винесена безпідставно, без попереднього обговорення та з порушенням Регламенту. Отже, позивач не погодившись із рішенням відповідача від 21 листопада 2017 року № 275-23-VІІ в частині висловлення недовіри оскаржив його до суду.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що при прийняття спірного рішення в частині відповідач діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України, Законом України Про місцеве самоврядування в Україні та Регламентом районної ради.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

21. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій проігноровано, не надано належної правової оцінки порушенням встановленої законодавством процедури ухвалення рішення про висловлення недовіри, що є підставою для скасування цього рішення, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

22. Поряд з цим, скаржник наголошує на тому, що судом апеляційної інстанції порушено його конституційне право на участь у судовому засіданні, безпідставно відхиллено клопотання про перенесення справи за наявності поважної причини - хвороби, що є безумовною підставою для скасування судового рішення і ухвалення судом касаційної інстанції власного рішення.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини 1 статті 341 КАС України, виходить з наступного.

24. Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. У відповідності до статті 118 Конституції України, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

26. Повноваження, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені у Законі від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР).

27. Відповідно до статті 43 Закону № 280/97-ВР визначено перелік питань, які вирішуються районними й обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.

28. До таких питань, зокрема, належать: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання (п. 16 ч. 1 ст. 43), заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (п. 28 ч. 1 ст. 43); прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (п. 29 ч. 1 ст. 43).

29. Відповідно ст. 34 Закону України Про місцеві державні адміністрації місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

30 . Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

31. Аналізуючи зазначені норми права, Конституції України, Законів України Про місцеве самоврядування в Україні , Про місцеві державні адміністрації Суд приходить до висновку, що в них містяться положення лише щодо повноважень районної ради на висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації. Такі повноваження щодо першого заступника голови відповідної місцевої державної адміністрації, або особи, яка виконує його обов`язки, законом не передбачені.

32 . При чому, Суд звертає увагу, що висловлена районною радою недовіра голові відповідної місцевої адміністрації, має свої особливі наслідки, як то припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій. Така особливість перш за все пов`язана із суб`єктом призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації.

33. Поряд з цим, статтею 10 Закону України Про місцеві державні адміністрації визначено, що перший заступник та заступники голови обласної, районної державної адміністрації призначаються на посаду головою відповідної обласної, районної державної адміністрації за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

34. Висновки судів попередніх інстанцій про те, що положення Конституції України, як і норми наведеного законодавства не містять застережень щодо можливості висловлення недовіри першому заступнику голови відповідної державної адміністрації, Суд вважає помилковими та такими, що не узгоджується з вищенаведеними нормами та їхнім правовим аналізом.

35 . Таким чином, сесія Тетіївської районної ради приймаючи спірне рішення в частині висловлення недовіри першому заступнику голови Тетіївської районної ради, вийшла за межі своїх повноважень, так як орган місцевого самоврядування наділений законодавством правом висловити недовіру лише голові районної державної адміністрації, а не заступникам.

36. Щодо твердження відповідача, що оскаржуваним рішенням для позивача не наступило ніяких правових наслідків (накладення дисциплінарних стягнень, звільнення тощо) Суд керується висновком Європейського суду з прав людини у справі Рисовський проти України (Заява № 29979/04), а також зазначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (ст. 144 Конституції України).

37. Разом з цим, Суд зазначає, що відповідно до ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

38 . За таких обставин, сам факт обов`язковості оскаржуваного рішення для певного кола осіб створює передумови для порушення прав особи, якої таке рішення стосується, особливо, якщо таким рішенням ставиться під сумнів довіра до неї як посадовця - публічної особи.

39 . Прийняте спірне рішення Тетіївської районної ради VII скликання від 21 листопада 2017 року № 275-23- VII в частині висловлення недовіри першому заступнику голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1, з урахуванням положень п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, має усі ознаки індивідуального акта суб`єкта владних повноважень, дія якого направлена та стосується прав або інтересів саме ОСОБА_1

40 . З огляду на здійснений аналіз правомірності прийняття спірного рішення відповідача, Суд приходить до висновку, що рішення Тетіївської районної ради VII скликання від 21 листопада 2017 року № 275-23- VII не можна вважати таким, що прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України, а тому повинне бути визнане незаконним та скасоване в частині висловлення недовіри першому заступнику голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1.

41. Отже, оцінюючи доводи касаційної скарги, суд касаційної інстанції не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій, про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог.

42. За змістом частин 1, 2, 3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

43. Відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 349, статті 351 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

44 . За таких обставин, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового судового рішення про задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року скасувати та ухвали нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 .

Визнати протиправним (незаконним) і скасувати рішення Тетіївської районної ради VII скликання від 21 листопада 2017 року № 275-23- VII в частині висловлення недовіри першому заступнику голови Тетіївської районної державної адміністрації ОСОБА_1

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов