Постанова

від 28.02.2019 по справі 824/15/17-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 лютого 2019 року

м. Київ

справа №824/15/17-а

адміністративне провадження №К/9901/18836/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Стародуба О.П., Мороз Л.Л.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року (головуючий суддя Левицький В.К.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року (головуючий суддя Кузьмишин В.М., судді: Сушко О.О., Боровицький О.А.) у справі №824/15/17-а за позовом Регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області до Ошихлібської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ВАТ "Ошихлібський консервний завод" про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У січні 2016 року Регіональне відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області (надалі також - Регіональне відділення ФДМУ, позивач) звернулося до суду з позовом до Ошихлібської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області (надалі також - Ошихлібська сільрада, відповідач), в якому просило визнати протиправною бездіяльність відповідача та зобов'язати ухвалити рішення про прийняття об'єктів державного житлового фонду до комунальної власності:

- восьмиквартирного житлового будинку № 1 з господарським сараєм, що розташовані за адресою: Чернівецька область, Кіцманський район, с. Ошихліби, вул. Заводська, 1;

- восьмиквартирного житлового будинку № 2 з господарським сараєм, що розташовані за адресою: Чернівецька область, Кіцманський район, с. Ошихліби, вул. Заводська, 2;

- дванадцятиквартирного житлового будинку №3 з господарським сараєм, замощенням території будинку та протирадіаційним укриттям №97290, що розташовані за адресою: Чернівецька область, Кіцманський район, с. Ошихліби, вул. Незалежності, 83.

В обґрунтування своїх вимог посилалося на те, що в процесі приватизації ВАТ "Ошихлібський консервний завод" до статутного капіталу заводу не увійшло вищенаведене майно, яке перебуває на балансі ВАТ "Ошихлібський консервний завод" та в управлінні Регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області. За змістом чинного законодавства, таке майно підлягає прийняттю до комунальної власності, чого не було зроблено відповідачем. Вказане є підставою для зобов'язання відповідача ухвалити рішення про прийняття об'єктів державного житлового фонду до комунальної власності.

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року, залишено без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що наказом Регіонального відділення ФДМУ від 12 серпня 1996 року №812-П прийнято рішення про приватизацію державного майна підприємств, наведених у додатках. Згідно з п. 3 додатку № 2 приватизації підлягав ВАТ "Ошихлібський консервний завод".

Разом з тим, в процесі приватизації до статутного капіталу заводу не увійшли: восьмиквартирний житловий будинок № 1 з господарським сараєм, що розташовані за адресою: Чернівецька область, Кіцманський район, с. Ошихліби, вул. Заводська, 1, восьмиквартирний житловий будинок № 2 з господарським сараєм, що розташовані за адресою: Чернівецька область, Кіцманський район, с. Ошихліби, вул. Заводська, 2 та дванадцятиквартирний житловий будинок №3 з господарським сараєм, замощенням території будинку та протирадіаційним укриттям №97290, що розташовані за адресою: Чернівецька область, Кіцманський район, с. Ошихліби, вул. Незалежності, 83. Такі об'єкти перебувають на балансі ВАТ "Ошихлібський консервний завод" та в управлінні Регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області.

5 травня 2016 року в Чернівецькій облдержадміністрації відбулася нарада з вирішення питання щодо передачі у комунальну власність державного житлового фонду, який перебуває в управлінні Регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області, за результатами якої вирішено: 1) Ошихлібській сільській раді на чергових засіданнях сесій виконавчих комітетів розглянути питання прийняття в комунальну власність державного житлового фонду, який перебуває в управлінні регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області, при цьому запросити на засідання сесії представників регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області; 2) Ошихлібській сільській раді провести в стислі терміни роз'яснювальну роботу з мешканцями житлових будинків щодо необхідності створення ними об'єднання співвласників.

Враховуючи викладене, Чернівецька облдержадміністрація листом від 23 травня 2016 року №01.32/19-914 та регіональне відділення листами від 17 червня 2016 року №05-03-02437 та від 19 липня 2016 року №05-03-02908 зверталися до Ошихлібської селищної ради з проханням провести в стислі терміни відповідну роботу щодо впровадження рішень, прийнятих на нараді, про що повідомити облдержадміністрацію та Регіональне відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області.

Рішенням 8 (позачергової) сесії Ошихлібської сільської ради 7 скликання від 24.06.2016 р. №7/8-2016 "Про проведення роботи щодо прийняття в комунальну власність державного житлового фонду" вирішено не погоджувати прийняття в комунальну власність державного житлового фонду, який перебуває в управлінні Регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області до вирішення питання фінансування і проведення їх капітального ремонту та створення мешканцями житлових будинків об'єднання співвласників для послідуючої передачі їм житлового фонду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений законом. Позивачем належним чином не обґрунтовано необхідність застосування саме такого способу управління державним майном, як передача державного майна у комунальну власність, та неможливість застосування інших способів управління державним майном, визначених п. 1.4 Положення. Посилання позивача на те, що передача майна у комунальну власність є єдиним способом управління, суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованими, оскільки такі доводи не підтверджені належними доказами.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Регіональне відділення ФДМУ подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції і ухвалу апеляційного суду та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована, фактично, доводами адміністративного позову, яким, на думку скаржника, судами не надано належної правової оцінки. Так, скаржник наполягає, що відповідач зобов'язаний ухвалити рішення про передачу державного житлового фонду у комунальну власність, оскільки це є єдиним можливим способом управління щодо таких об'єктів. Позаяк, будь-яке інше рішення створить не тільки соціальну напругу в регіоні, але й призведе до судових процесів щодо оскарження такого рішення, як неправомірно прийнятого.

У запереченнях на касаційну скаргу відповідач, посилаючись на правильність висновків судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Вирішуючи спір між сторонами, суди виходили з того, що цей спір є публічно-правовим та належать до юрисдикції адміністративних судів.

Проте, суди не звернули увагу на те, що відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі Сокуренко і Стригун проти України (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін встановлений законом у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом [див. рішення у справі Занд проти Австрії (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза встановленого законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду , але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, встановленим законом , національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття суд, встановлений законом зводиться не лише до правової основи самого існування суду , але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Частинами першою, другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Зокрема, вона поширюється на публічно-правові спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (частини перша, друга статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Таким чином, справою адміністративної юрисдикції розуміють переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією з сторін є суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Тобто справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами правовідносин, у яких хоча б один з них законодавчо уповноважений приймати рішення, надсилати приписи, давати вказівки, обов'язкові до виконання іншими учасниками правовідносин.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Вирішуючи спір по суті, суди попередніх інстанції встановили, що відносини, які склалися між сторонами, виникли з приводу передачі/прийняття майна з державної у комунальну власність. Регіональне відділення ФДМУ уповноважене управляти державним майном, яке не увійшло до статутних капіталів господарських організацій, а рада - погоджувати передачу майна у комунальну власність. При цьому, рада не здійснює в цій частині жодних владних управлінських функцій.

Відповідно до частини другої статті 4 Закону України Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності передача об'єктів з державної у комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах здійснюється за наявності згоди відповідних сільських, селищних, міських, районних у містах рад, якщо інше не передбачено законом, а у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст - за наявності згоди районних або обласних рад, якщо інше не передбачено законом.

Відповідно до статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у концесію об'єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади (п.30); надання згоди на передачу об'єктів з державної у комунальну власність та прийняття рішень про передачу об'єктів з комунальної у державну власність, а також щодо придбання об'єктів державної власності (п.51).

Отже, у разі, коли Регіональне відділення ФДМУ звертається до уповноваженого органу за наданням згоди (сільської ради) щодо передачі об'єктів права державного житлового фонду у комунальну власність, а зазначений орган відмовляє в цьому, то така відмова не спричиняє виникнення публічно-правового спору, пов'язаного зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів. Оскільки в основі спору, що розглядається, лежать організаційні та майнові відносини, що склалися між відповідними суб'єктами управління щодо певного об'єкта права власності, то спір і в цій справі не є публічно-правовим, а отже, й не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Подібна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 16 травня 2018 року (справа №925/378/17) щодо підвідомчості справ у спорах про управління майном (передачу з комунальної до державної власності) судам господарської юрисдикції.

Таким чином, доречними є доводи відповідача, що у цих правовідносинах, передача спірного майна відбувається за згодою обох сторін спірних правовідносин, що свідчить про їх рівний правовий статус та відсутність правовідносин підпорядкування. Більш того, за доводами відповідача, спірне майно складається з декількох об'єктів, серед яких лише протирадіаційне укриття є державною власністю, щодо інших об'єктів нерухомого майна не надано жодних належних і допустимих доказів реєстрації права власності.

Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності.

Господарський суд порушує справи за позовними заявами державних та інших органів, які звертаються до господарського суду у випадках, передбачених законодавчими актами України (абзац третій частини першої статті 2 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Господарський процесуальний кодекс України в редакції, чинній на час розгляду справи Верховним Судом, також встановлює, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем; й інші справи у спорах між суб'єктами господарювання (пункти 1, 10, 15 частини першої статті 20 цього Кодексу).

Таким чином, за суб'єктним складом сторін та характером спірних відносин ця справа підлягає розгляду в порядку, визначеному Господарським процесуальним кодексом України.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).

Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.

Керуючись статтями 238, 239, 343, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області задовольнити частково.

Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року у справі №824/15/17-а скасувати.

Провадження у справі №824/15/17-а за позовом Регіонального відділення Фонду державного майна України по Чернівецькій області до Ошихлібської сільської ради Кіцманського району Чернівецької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ВАТ "Ошихлібський консервний завод" про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії закрити.

Роз'яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

О.П. Стародуб

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду