Постанова

від 25.03.2019 по справі 140/2085/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 березня 2019 рокуЛьвів№ 857/1748/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Пліша М.А.,

суддів Шинкар Т.І., Судової-Хомюк Н.М.,

за участю секретаря судового засідання Федак С.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року (головуючий суддя Ковальчук В.Д., м.Луцьк, повний текст складено 28.11.2018) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: на стороні позивача ОСОБА_2 сільська рада, Бранівська сільська рада, Мар'янівська селищна рада, Бужанівська сільська рада, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору:на стороні відповідача: ОСОБА_3 сільська рада, Горохівська районна рада про визнання протиправним та скасування рішення про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Волинської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_2 сільська рада, Бранівська сільська рада, Мар'янівська селищна рада, Бужанівська сільська рада, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_3 сільська рада, Горохівська районна рада в якому просив скасувати рішення Волинської обласної ради від 26.09.2018 №21/41 Про підпорядкування села Сільце Горохівського району .

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції ОСОБА_1 оскаржив його в апеляційному порядку, вважає, що судом неправильно встановлено обставини у справі, внаслідок чого суд дійшов до хибних висновків, а тому просить рішення Волинського окружного адміністративного суду скасувати та постановити нове, яким задовольнити позов.

В апеляційній скарзі зазначає, що 26.09.2018 Волинською обласною радою прийнято рішення № 21/41 Про підпорядкування села Сільце Горохівського району , яким було вирішено підпорядкувати ОСОБА_3 сільській раді Горохівського району село Сільце Горохівського району; рішення обласної ради надіслати до Верховної Ради України для опублікування у Відомостях Верховної Ради України .

Спірне рішення прийнято відповідачем поза межами своїх повноважень та з порушенням порядку його розгляду та прийняття.

Згідно з п. 26 ч.1 ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування до питань, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, віднесене прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою. Такі питання вирішуються районною радою в межах і в порядку, визначених законом.

Водночас, апелянт зазначає, що в Україні відсутній законодавчий акт, який встановлював би межі повноважень районної ради щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою.

Також оскаржуване рішення, всупереч приписам законодавства України та ратифікованим Україною актам міжнародного законодавства, прийняте без будь-якого з'ясування думки громади. Зазначене з'ясування думки можливе шляхом реалізації таких видів безпосередньої демократії як місцевий референдум (ст. 7 Закону), загальні збори громадян (ст. 8 Закону), громадські слухання (ст. 13 Закону), та інші форми, визначені відповідною місцевою радою.

Оскаржуване рішення прийняте відповідачем в обхід загально встановлених форм вирішення питань місцевого значення, які стосуються інтересів усієї територіальної громади, до якої я належу.

Відповідно до ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування (яка ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР) зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

Станом на сьогодні порядок проведення місцевих референдумів і досі не визначений чинним законодавством. Тому доступними формами з'ясування думки громади залишаються загальні збори та громадські слухання.

Відповідно до ст. 8 Закону загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Підставою для розгляду відповідачем питання про підпорядкування села Сільце стало рішення Горохівської районної ради Про клопотання депутатів Горохівської районної ради до Волинської обласної ради щодо зміни підпорядкування с. Сільце ОСОБА_2 сільської ради до ОСОБА_3 сільської ради від 30.08.2018 № 26/2. В якому зазначено таке: В Горохівську районну раду неодноразово зверталися жителі села Сільце Горохівського району щодо зміни підпорядкування села Сільце від ОСОБА_2 сільської ради до ОСОБА_3 сільської ради, через незгоду бути в подальшому у складі Мар'янівської об'єднаної територіальної громади. Відповідно до ст. 2 ЗУ Про добровільне об'єднання територіальних громад таке об'єднання здійснюється з дотриманням принципу добровільності. Тому ми, депутати Горохівської районної ради, просимо Вас врахувати бажання громади села Сільце та прийняти рішення щодо зміни його підпорядкування від ОСОБА_2 до ОСОБА_3 сільської ради Горохівського району . Вказане рішення Горохівської ради мною оскаржується у судовому порядку.

Відповідач, під час розгляду вказаного клопотання мав надати оцінку наявним обставинам, з'ясувати відповідність вказаного клопотання інтересам громади під підпорядкуванням якої зараз знаходиться с. Сільце, так і громади, якій може бути передано підпорядкування.

У разі проведення громадських зборів, рішення, які на них приймаються є такими, які підлягають врахуванню органами місцевого самоврядування.

Згідно визначення, наведеного у ст. 1 Закону загальні збори - зібрання всіх чи частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення.

Згідно ст. 13 Закону територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Неодноразові звернення жителів с. Сільце не можуть бути підставою для вирішення питання адміністративно-територіального устрою. Також слід зазначити, що районна рада не провела жодних консультацій щодо розгляду питання, яке було вирішено у оскаржуваному рішенні Відповідача, із ОСОБА_2 сільською радою Горохівського району Волинської області. Більше того, 11.07.2018 ОСОБА_2 сільською радою розглядалося питання про надання згоди на від'єднання села Сільце від ОСОБА_2 сільської ради. Однак депутати за нього не проголосували, рішення не було прийнято. Така позиція легітимного органу, який за законом має компетенцію на вирішення питань, що стосуються відповідної територіальної громади, була відома відповідачу, однак вона не була взята районною радою до уваги та не врахована при прийнятті оскаржуваного рішення.

Згідно ст. 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

У преамбулі оскаржуваного рішення вказано, що воно прийнято враховуючи колективне звернення жителів с. Сільце Горохівського району № КО 94 від 29.08.2018 та рішення ОСОБА_3 сільської ради Про надання згоди на підпорядкування села Сільце Горохівського району від14.08.2018 № 26/14. Апелянт зазначає, що рішення ОСОБА_2 сільської ради про надання або ненадання згоди на зміну підпорядкування с. Сільце відповідачем до уваги не бралось.

Розглядаючи спірне питання, відповідач мав виходити із принципу балансу інтересів, взяти до уваги думку як громади с. Сільце, (яка мала би бути з'ясована у встановлений законодавством спосіб), так і с. Журавники (чи проводилось там будь-яке опитування йому не відомо).

Європейський суд з прав людини, даючи тлумачення статті 3 Першого протоколу 1, постійно звертає увагу на те, що згідно з преамбулою Конвенції дотримання основних свобод залежить головним чином від справді демократичної системи. Оскільки у статті 3 Першого протоколу закріплено принцип, що характеризує таку систему, то в структурі Конвенції ця стаття набуває фундаментального значення (див. Рішення від 2 березня 1987 року у справі Матьє Моан і Клерфейт проти Бельгії ),

Наявність підписів 439 місцевих жителів с. Сільце, які висловили бажання бути від'єднаний від ОСОБА_2 сільської ради, не є належним громадським обговоренням, оскільки населення ОСОБА_2 сільської ради складає трохи більш 3500 жителів. Тому думка лише частини громади, які належать тільки до с. Сільце не може бути єдиною підставою для прийняття оскаржуваного рішення. Громадські обговорення на всій території ОСОБА_2 сільської ради не проводились. Люди свою згоду на зміни адміністративно- територіального устрою не давали.

Крім того апелянт зазначає, що Комітетом з державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної Ради України (далі - Комітет) на підставі звернення відповідача про порядок вирішення питання щодо зміни підпорядкування населеного пункту - с. Сільця, було надано роз'яснення від 11.05.2018 № 04-14/11-633, відповідно до якого порушене питання детально не визначене законодавством України і регулюється загальними нормами Конституції України, ЗУ Про місцеве самоврядування в Україні та Положенням про порядок вирішення питань адміністративно - територіального устрою Української PCP, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української PCP від 12.03.1981 року (далі - Положення) в частині, що не суперечить Конституції та законам України.

Пунктом 11 розділу II вказаного Положення передбачене таке: Об'єднання сільських населених пунктів, а також зміна їх підпорядкованості проводяться виконавчим комітетом обласної Ради народних депутатів за поданням виконавчих комітетів відповідних районних, міських (міст обласного підпорядкування) Рад народних депутатів.

Процедура вказаним Положенням не прописана, рад народних депутатів не існує, а отже чіткої регламентації зміни підпорядкування населених пунктів станом на сьогодні не існує. З огляду на вимоги ст. 19 Конституції України, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи мають право діяти лише в порядок та спосіб, які чітко визначені чинним законодавством. Права самостійно обирати спосіб дії не надано відповідачу.

Комітет у своєму роз'ясненні також посилається на п. 7 Прикінцевих та перехідних положень ЗУ Про місцеве самоврядування в Україні , відповідно до якого рішення про вихід з громади може бути прийнято лише за умови наявності фінансово-матеріальної бази, достатньої для забезпечення здійснення функцій і повноважень органу місцевого самоврядування.

Комітет дійшов висновку, що питання зміни підпорядкування с. Сільце може бути проведене на підставі рішення про проведення місцевого референдуму із вказаного питання.

Також Комітет указав на інші форми з'ясування громадської думки: громадські обговорення, збори громадян, громадські слухання, конференції, форуми, збори, тощо, які визначаються місцевою радою (а не обласною). При цьому, призначаючи громадське обговорення зміни підпорядкованості населеного пункту органи місцевого самоврядування повинні виходити з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників, враховуючи організаційні можливості виконавчих органів ради, які б слугували гарантією реалізації права громадян на висловлення власної думки .

Громадські обговорення ОСОБА_2 сільською радою з цього питання не призначались та не проводились, виконавчі органи до цього процесу не долучались. Отже, з'ясування думки громади як ОСОБА_2 сільської ради в цілому, так і с. Сільце не проводилось.

Отже, оскаржуване рішення прийнято не в порядок і не у спосіб, визначений законом, та з перевищенням повноважень, наданих обласній раді без з'ясування дійсної думки зацікавлених осіб.

Волинська обласна рада, Горохівська районна рада, ОСОБА_3 сільська рада подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких просили апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

ОСОБА_2 сільська рада, Бранівська сільська рада подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких просили апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати.

Відповідно до вимог ч. 1 та ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи, та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Волинської обласної ради від 26 вересня 2018 року №21/41 Про підпорядкування села Сільце Горохівського району (раніше було підпорядковане ОСОБА_2 сільській раді) було вирішено підпорядкувати ОСОБА_3 сільській раді Горохівського району село Сільце Горохівського району, рішення обласної ради надіслати до Верховної Ради України для опублікування у Відомостях Верховної Ради України .

Розглядаючи спір суд першої інстанції вірно зазначив, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Частиною 4 ст. 140 Конституції України, ч. 2 ст. 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначено, що районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст області.

Згідно п. 26 ч. 1 ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні обласні ради вирішують питання щодо прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і в порядку, визначених законом.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12.09.1991 року Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

Суд вірно зазначив, що на момент прийняття оскаржуваного рішення питання зміни підпорядкованості сіл не визначене законодавством України, а тому регулюється нормами Конституції України, Закону України Про місцеве самоврядування в Україні та Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12.03.1981 року.

Відповідно до п. 11 вказаного Положення об'єднання сільських населених пунктів, а також зміна їх підпорядкованості проводяться виконавчим комітетом обласної Ради народних депутатів за поданням виконавчих комітетів відповідних районних, міських (міст обласного підпорядкування) Рад народних депутатів.

Враховуючи викладене та позицію Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування (лист від 11.05.2008 № 04-14/11-633) вирішення питань зміни підпорядкованості населених пунктів не віднесено до повноважень державних органів і можуть вирішуватися районними і обласними радами.

Згідно з пунктом 11 згаданого Положення для ухвалення обласною радою рішення про зміну підпорядкування населеного пункту необхідно лише подання районної ради.

Відповідно до ст. 8 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

Судом першої інстанції з'ясовано, що ухвалюючи оскаржуване рішення та при розгляді даного питання на засіданні профільної комісії обласної ради депутати враховували думку жителів села Сільце Горохівського району. Зокрема, Горохівська районна рада листом від 26.06.2018 № 147/2.9/2-18 надіслала на адресу Волинської обласної ради підписи жителів села Сільце Горохівського району Волинської області за від'єднання населеного пункту від ОСОБА_2 сільської ради ( всього 439 підписів жителів населеного пункту з 529 повнолітніх жителів). 03 червня 2018 року відбулися збори жителів села Сільце, на яких присутні одноголосно підтримали ініціативу про від'єднання населеного пункту від ОСОБА_2 сільської ради.

З огляду на вищенаведене, суд першої інстанції вірно вважав, що твердження позивача про неврахування думки громади є безпідставними.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивачем не представлено доказів та не наведено фактів того, що відповідач своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю порушив його права, свободи чи інтереси, та що в нього виникло право на звернення до суду за їх захистом.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд в рішенні від 01.12.2004 року №18-рп/2004 зазначив: поняття охоронюваний законом інтерес , який вживається в ряді законів, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Поняття охоронюваний законом інтерес у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям права має один і той же зміст.

Також, Конституційний Суд, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції, в рішенні від 14.12.11 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Суд вірно вважав, що Волинською обласною радою будь-яких рішень, дій чи бездіяльності, які б порушували права, свободи та інтереси позивача, відповідачем не приймалося та не вчинялося. Позивач звернувся за захистом прав, які жодним чином відповідачем не порушені.

З огляду на вищенаведене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність позовних вимог, а тому вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують високі в суду першої інстанції, а рішення відповідає нормам матеріального та процесуального права.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст. 308, ст. 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року по справі № 140/2085/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя М.А. Пліш

Судді Т.І. Шинкар

ОСОБА_4

повний текст складено 01.04.2019