Окрема думка

від 04.04.2019 по справі 200/9772/18-а

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Окрема думка

04.04.19

Cудді Першого апеляційного адміністративного суду Міронової Г. М.стосовно рішення по справі № 200/9772/18-а

Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року залишено без змін.

Перший апеляційний адміністративний суд керувався тим, що за змістом позовної заяви ОСОБА_1 в жовтні 2018 року звернулась із адміністративним позовом щодо оскарження рішення виконавчого комітету Лиманської міської ради Донецької області від 20 червня 2018 року № 202 Про надання окремим закладам освіти статусу українськомовних в частині надання Лиманській загальноосвітній школі 1-Ш ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області статусу українськомовної.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, посилався на ч. 1 ст. 7 Закону України Про освіту , в якій зазначено, що мовою освітнього процесу в закладах освіти є державна мова, а також на рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99 у справі за конституційними поданнями 51 народного депутата України про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України щодо застосування державної мови органами державної влади, органами місцевого самоврядування та використання її у навчальному процесі в навчальних закладах України (справа про застосування української мови). Ще в своєму рішенні суд першої інстанції виходив з положень п/п б ч. 2 ст. 39 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні і прийшов до висновку, що виконавчий комітет правомірно прийняв оспорюване рішення, оскільки вирішення питання щодо мови навчального процесу належить до делегованих повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.

Суд апеляційної інстанції погодився з такою аргументацією рішення суду першої інстанції і зазначив, що оскаржене рішення виконавчого комітету Лиманської міської ради Донецької області від 20 червня 2018 року № 202 є правовим актом індивідуальної дії і вичерпав свою силу після його реалізації: тобто з часу внесення змін до статуту Лиманської ЗОШ 1-Ш ступенів № 2, що унеможливлює його скасування. Крім того, апеляційний суд, вирішуючи питання чи були порушені права учасників освітнього процесу (зокрема, батьків та учнів), вважав, що оскаржене рішення № 202 є правомірним і прав позивачів не порушує. За підсумками розгляду суд апеляційної інстанції вважав, що доводи апелянта не знайшли свого повного підтвердження та не дають підстав для скасування вірного по суті рішення суду з мотивів, викладених в постанові.

При цьому суд апеляційної інстанції відзначив, що оскаржене рішення прийнято відповідачем з перевищенням повноважень та помилково надано окремим закладам освіти статусу українськомовних, оскільки законодавством не передбачено такого статусу для закладу середньої освіти із посиланням на закон, який визнаний неконституційним (Закон України Про засади державної мовної політики ) та з огляду на норми ст. 10 Закону України Про загальну середню освіту .

Суд апеляційної інстанції постановив окрему ухвалу, в якій вказав на порушення відповідачем процедури прийняття оспорюваного рішення виконавчого комітету № 202 від 20.06.2018 року, а саме:

- в преамбулі цього рішення правовою підставою його прийняття вказаний Закон України Про засади державної мовної політики , який визнаний неконституційним рішенням Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року № 2-р/2018 у справі № 1-1/2018,

- порушення виконавчим комітетом Лиманської міської ради п/п б ч. 2 ст. 39 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , оскільки міська рада не приймала рішення щодо делегування виконавчому комітету повноважень з вирішення спірних правовідносин.

Як вбачається із нової редакції Статуту Лиманської загальноосвітньої школа І-ІІІ ступенів № 2 Лиманської міської ради Донецької області, зазначена школа створена засновником Краснолиманською міською радою, яка знаходиться у комунальній формі власності, юридична адреса якої: 84406, Донецька область, м. Лиман, вул. Пушкіна, буд.13а. Вказаний навчальний заклад, є юридичною особою, має печатку і штамп установленого зразка, ідентифікаційний номер № 25703984. Засновником навчального закладу є Лиманська міська рада Донецької області. Навчальний заклад в своїй діяльності керується Конституцією України, Законами України Про освіту , Про загальну середню освіту , Положенням про загальноосвітній навчальний заклад затвердженим постановою Кабінету Міністрів України, прийнятими відповідно до Конституції України та законів України, Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства освіти та науки України, органів місцевого самоврядування, іншими нормативно-правовими актами України та власним статутом (т.1, а.с. 110-129).

В п. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99 унормовано: Відповідно до частини третьої статті 10 Конституції України в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України.

Держава сприяє розвиткові мовної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (стаття 11 Конституції України).

Неприпустимість привілеїв чи обмежень, в тому числі і за мовними ознаками, закріплена в частині другій статті 24 Конституції України.

Частина п'ята статті 53 Конституції України містить положення, згідно з яким громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.

На зазначеній вище конституційно-правовій основі вирішується проблема щодо застосування мов національних меншин України.

Гарантування національним меншинам України права на вільний розвиток, використання і захист їх мов відповідає змістові міжнародних договорів України.

Зокрема, Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин від 1 лютого 1995 року, ратифікована Україною 9 грудня 1997 року, зобов'язує держави створити у себе необхідні умови для того, щоб особи, які належать до національних меншин, мали можливість розвивати свою мову (пункт 1 статті 5 Конвенції) .

Резолютивна частина п. 2 рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99 містить таке визначення: Виходячи з положень статті 10 Конституції України та законів України щодо гарантування застосування мов в Україні, в тому числі у навчальному процесі, мовою навчання в дошкільних, загальних середніх, професійно-технічних та вищих державних і комунальних навчальних закладах України є українська мова.

У державних і комунальних навчальних закладах поряд з державною мовою відповідно до положень Конституції України, зокрема частини п'ятої статті 53, та законів України, в навчальному процесі можуть застосовуватися та вивчатися мови національних меншин .

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 окреслило, що

п. 3. Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140). Виходячи з цих конституційних положень у системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

П. 4. В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

П. 4.1. Закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). У Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев'ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26) .

Правова аргументація постанови суду апеляційної інстанції суперечить приписам ст. 242 та ч. 2 ст. 2 КАС України.

Якщо оспорюване рішення виконавчого комітету Лиманської міської ради № 202 є актом індивідуальної дії і вичерпало себе внесенням зміни до статуту школи, то в такому випадку батьки учнів є неналежними позивачами, а само рішення взагалі не може бути предметом судового розгляду. Суд апеляційної інстанції при цьому взагалі не надав оцінки тому факту, що позивачі звернулися до суду 2 жовтня 2018 року, а зміни до статуту школи були внесені 5 грудня 2018 року.

Порушення процедури прийняття рішення, тобто органом, якому такі повноваження законодавцем не надано і не було делеговано, не може бути усунуто прийняттям окремої ухвали.

Вважаю, що оскаржуване рішення суду першої інстанції підлягало скасуванню з мотивів, наведених вище.

Постанова Першого апеляційного суду про відмову в задоволенні апеляційної скарги з підстав, вказаних в мотивувальній частині, є помилковою.

Суддя Г.М. Міронова