Постанова

від 22.04.2019 по справі 520/985/19

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 квітня 2019 р.Справа № 520/985/19 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бенедик А.П.,

Суддів: Донець Л.О. , Гуцала М.І. ,

за участю секретаря судового засідання Лисенко К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду в м. Харкові адміністративну справу за апеляційною скаргою Керівника Харківської місцевої прокуратури №1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І інстанції Мар'єнко Л.М.) від 07.03.2019 року (повний текст ухвали складено 07.03.2019 р.) по справі №520/985/19

за позовом Керівника Харківської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Департаменту Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку у Східному регіоні

до Приватного акціонерного товариства "ПЛАСТ МАРКЕТ"

про стягнення штрафних санкцій,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Харківської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Департаменту Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку у Східному регіоні звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Приватне акціонерне товариство "ПЛАСТ МАРКЕТ", в якому просить стягнути з відповідача на користь Державного бюджету України (на рахунок УК Московськ/ОСОБА_1/21081100, номер рахунку - 31112106700007, код одержувача коштів - 37999607, банк отримувача ГУДКСУ у Харківській області, МФО 851011, код бюджетної класифікації 21081100 «Адміністративні штрафи та інші санкції» , символ звітності банку 106) грошові кошти у вигляді штрафних санкцій в загальній сумі 86 700 грн.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 07.03.2019 року позов залишено без розгляду.

Не погодившись із вказаною ухвалою, Керівник Харківської місцевої прокуратури № 1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.03.2019 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, вказує, що приводом для звернення прокурора з позовом до суду є повідомлення Департаменту НКЦПФР у Східному регіоні про те, що ПрАТ ПЛАСТ МАРКЕТ не сплачено в добровільному порядку кошти, що є підставою для звернення до суду. При цьому, Департамент НКЦПФР у Східному регіоні самостійно не звернувся до суду за захистом своїх інтересів, які збігаються з інтересами держави. Тобто в даному випадку відбулось не здійснення захисту інтересів держави уповноваженим суб'єктом владних повноважень. Зазначив, що доказом, який свідчить про неналежне здійснення Департаментом НКЦПФР у Східному регіоні своїх повноважень по стягненню штрафних санкцій є те, що з моменту надіслання листа Департаментом на адресу ПрАТ Пласт Маркет (лист №23/02/32531 від з постановами про накладення санкцій за правопорушення на ринку цінних паперів №616-СХ-1-Е від 01.11.2018 на суму 1700, 00 грн. та №618-СХ-1-Е від 01.11.2018 на суму 85 000,00 грн.) більше жодних заходів щодо стягнення вказаних штрафних санкцій не вживалось, не зважаючи на досить короткі строки для звернення до суду. Несплата відповідачем застосованих до нього відповідно до законодавства штрафних санкцій та відсутність реагування на це уповноваженого органу - Департаменту НКЦПФР у Східному регіоні має наслідком ненадходження грошових коштів безпосередньо до Державного бюджету України, що в свою чергу спричиняє шкоду економічним інтересам держави, загрожує невиконанню загальнодержавних та місцевих програм, які фінансуються з державного бюджету, підриває основні принципи існуючого економічного ладу.

Відповідач надав письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просив відмовити в її задоволенні, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.

Представники сторін про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені у встановленому законом порядку.

Колегія суддів визнала за можливе розглянути справу з урахуванням положень ч. 4 ст. 229 та ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 відкрито спрощене позовне провадження без виклику сторін по даній справі.

Ухвалою суду від 21.02.2019, керуючись п. 7 ч.1 ст. 240 КАС України, позовну заяву залишено без руху, надано термін для усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду належних та допустимих доказів відповідно до вимог процесуального закону на підтвердження невиконання або неналежного виконання Департаментом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку у Східному регіоні, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій в частині здійснення позовної роботи шляхом стягнення штрафних санкцій з суб'єкта господарювання в сфері цінних паперів та фондового ринку.

Від керівника Харківської місцевої прокуратури №1 до суду першої інстанції надійшли письмові пояснення.

Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не надано належних та допустимих доказів, що надали б підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Департаментом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку у Східному регіоні, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій в частині здійснення позовної роботи шляхом стягнення штрафних санкцій з суб'єкта господарювання в сфері цінних паперів та фондового ринку. Не звернення органу, який здійснює державне регулювання ринку цінних паперів з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Згідно ч.ч. ч. 3, 4 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання адміністративного позову потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України Про прокуратуру від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Під час звернення прокурора до суду, суд повинен з'ясувати підстави представництва інтересів держави.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської ОСОБА_2 Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Загальні підходи до оцінки підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.

У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "ро прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Вказана позиція узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, яка викладена у постанові від 10.04.2019 року по справі №753/21690/17.

Згідно із ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що виключно послання прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження є недостатніми для прийняття заяви для розгляду.

У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

Разом з тим, прокурором не надано належних та допустимих доказів, що надали б підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Департаментом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку у Східному регіоні, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій в частині здійснення позовної роботи шляхом стягнення штрафних санкцій з суб'єкта господарювання в сфері цінних паперів та фондового ринку.

Колегія суддів зауважує, що не звернення, в даному випадку органу, державного колегіального органу, який здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Враховуючи вищевикладене, оскільки прокурором не виконано вимог ухвали суду першої інстанції про залишення адміністративного позову без руху та не надано доказів на підтвердження невиконання або неналежного виконання Департаментом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку у Східному регіоні, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій в частині здійснення позовної роботи шляхом стягнення штрафних санкцій з суб'єкта господарювання в сфері цінних паперів та фондового ринку, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для залишення адміністративного позову без розгляду.

Згідно ч. 1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції відповідає вимогам ч. 1 ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог.

Апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею (ч. 1 ст. 312 КАС України).

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Керівника Харківської місцевої прокуратури №1 залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.03.2019 року по справі №520/985/19 за позовом Керівника Харківської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Департаменту Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку у Східному регіоні до Приватного акціонерного товариства "ПЛАСТ МАРКЕТ" про стягнення штрафних санкцій залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_3 Судді (підпис) (підпис) ОСОБА_4 ОСОБА_5 Повний текст постанови складено 26.04.2019 року