Постанова

від 15.08.2019 по справі 520/985/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 серпня 2019 року

м. Київ

справа №520/985/19

адміністративне провадження №К/9901/14818/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 520/985/19

за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Департаменту Національної КОМІСІЇ З ЦІННИХ паперів та фондового ринку у Східному регіоні (далі - Департамент НКЦПФР у Східному регіоні) до Приватного акціонерного товариства (далі - ПрАТ) ПЛАСТ МАРКЕТ про стягнення штрафних санкцій, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області

на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.03.2019, постановлену у складі головуючого судді Мар`єнко Л.М. та

постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бенедик А.П., суддів Донець Л.О., Гуцала М.І., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Керівник Харківської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Департаменту НКЦПФР у Східному регіоні звернувся до суду з позовом, в якому просив стягнути з ПрАТ ПЛАСТ МАРКЕТ на користь Державного бюджету України грошові кошти у вигляді штрафних санкцій в загальній сумі 86 700 грн.

Позов обґрунтовано, зокрема тим, що органом, який мав захищати інтереси держави у даній справі є саме Департамент НКЦПФР у Східному регіоні, основним завданням якого є здійснення контролю в сфері державного регулювання ринку цінних паперів в України. Проте, вказаний Департамент не вжив у даному випадку будь-яких дій щодо звернення до суду, у зв`язку з чим, на даний час наявні підстави для вжиття таких заходів органами прокуратури.

2. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 відкрито спрощене позовне провадження у даній справі.

3. Ухвалою цього ж суду від 21.02.2019 на підставі пункту 7 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) позовну заяву керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Департаменту НКЦПФР у Східному регіоні залишено без руху, надано термін для усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду належних та допустимих доказів відповідно до вимог процесуального закону на підтвердження невиконання або неналежного виконання Департаментом НКЦПФР у Східному регіоні своїх повноважень (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

4. Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 07.03.2019, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2019, зазначений вище позов залишив без розгляду.

5. 20.05.2019 заступник прокурора Харківської області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.03.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2019, а справу № 520/985/19 направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

6. Верховний Суд ухвалою від 03.06.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Суди встановили, що приводом для звернення прокурора з позовомдо суду є повідомлення Департаменту НКЦПФР у Східному регіоні про те, що ПрАТ ПЛАСТ МАРКЕТ не сплачено в добровільному порядку кошти, що є підставою для звернення до суду. При цьому, Департамент НКЦПФР у Східному регіон/ самостійно не звернувся до суду за з позовом про стягнення з ПрАТ ПЛАСТ МАРКЕТ на користь Державного бюджету України грошові кошти у вигляді штрафних санкцій в загальній сумі 86 700 грн.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Залишаючи без розгляду позов керівника Харківської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Департаменту НКЦПФР у Східному регіоні, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що прокурором не надано належних та допустимих доказів, що надали б підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Департаментом НКЦПФР у Східному регіоні, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій в частині здійснення позовної роботи шляхом стягнення штрафних санкцій з суб`єкта господарювання в сфері цінних паперів та фондового ринку.

При цьому суд апеляційної інстанції вказав на те, що незвернення, в даному випадку, державного колегіального органу, який здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. Касаційна скарга заступника прокурора Харківської області мотивована, зокрема, тим, що Департамент НКЦПФР у Східному регіоні самостійно не звернувся до суду за захистом своїх інтересів, які збігаються з інтересами держави. Тобто в даному випадку відбулось не здійснення захисту інтересів держави уповноваженим суб`єктом владних повноважень. Прокурор зазначив, що доказом, який свідчить про неналежне здійснення Департаментом НКЦПФР у Східному регіоні своїх повноважень по стягненню штрафних санкцій є те, що з моменту надіслання листа Департаментом на адресу ПрАТ Пласт Маркет

(лист від 05.1 1.2018 №23/02/32531 з постановами про накладення санкцій за правопорушення на ринку цінних паперів від 01.11.2018 №616-СХ-1-Е на суму 1700, 00 грн та №618-СХ-1 -Е на суму 85 000,00 грн) більше жодних заходів щодо стягнення вказаних штрафних санкцій не вживалось, не зважаючи на досить короткі строки для звернення до суду. Несплата відповідачем застосованих до нього ВІДПОВІДНО до законодавства штрафних санкцій та відсутність реагування на це уповноваженого органу - Департаменту НКЦПФР у Східному регіоні має наслідком ненадходження грошових коштів безпосередньо до Державного бюджету України, що в свою чергу спричиняє шкоду економічним інтересам держави, загрожує невиконанню загальнодержавних та місцевих програм, які фінансуються з державного бюджету, підриває основні принципи існуючого економічного ладу.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Верховний Суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді- доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних ухвали та постанови судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

11. Відповідно до частини першої статті 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

12. Згідно З частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

13. Таким чином, прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.

14. Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

15. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

16. Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України від 14.10.2014 № 1697-УІІ Про прокуратуру (далі - Закон № 1697-УІІ).

17. Відповідно ДО частини третьої статті 23 Закону № 1697-Х/ІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені ВІДПОВІДНІ повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

18. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

19. У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою

України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № З-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

20. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати ВІДПОВІДНІ функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № З-рп/99).

21. Аналіз частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

22. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

23. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

24. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

25. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

26. Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 17.07.2019 у справі № 824/14/19-а.

27. Враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, колегія суддів Верховного Суду вважає, що оскільки прокурором не виконано вимог ухвали суду першої інстанції про залишення адміністративного позову без руху та не надано доказів на підтвердження невиконання або неналежного виконання Департаментом НКЦПФР у Східному регіоні, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій в частині здійснення позовної роботи шляхом стягнення штрафних санкцій з суб`єкта господарювання в сфері цінних паперів та фондового ринку, то висновки судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для залишення адміністративного позову без розгляду гуртуються на правильному застосуванні норм права.

28. За таких обставин, та враховуючи правовий висновок Верховного Суду у подібних правовідносинах, колегія суддів погоджується з оскаржуваними рішеннями судів попередніх інстанцій.

29. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з того, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

30. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

31. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами попередніх інстанцій оскаржуваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.

32. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.03.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2019 у справі № 520/985/19 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду