Постанова

від 25.04.2019 по справі 814/1526/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2019 року

Київ

справа №814/1526/17

адміністративне провадження №К/9901/65520/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 814/1526/17

за позовом Державної служби геології та надр України

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Південний кар'єр",

третя особа Миколаївська обласна рада

про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,

за касаційною скаргою заступника прокурора Миколаївської області О. Білоуса

на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року (у складі судді Лісовської Н.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (у складі колегії суддів: Крусян А.В., Грабовського Ю.М., Лук'янчук О.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

21 липня 2017 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України, позивач) звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю Південний кар'єр (далі - ТОВ Південний кар'єр , відповідач), третя особа Миколаївська обласна рада про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 6079 від 20 серпня 2015 року виданого ТОВ Південний кар'єр .

Позов обґрунтований тим, що плановою перевіркою виявлено ряд порушень законодавства про користування надрами. Позивачем винесено припис про усунення виявлених порушень, який відповідачем не виконано, що є підставою для припинення права користування надрами.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що при вирішені справи не встановлено визначених законом підстав анулювання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ Південний кар'єр .

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник прокурора Миколаївської області О. Білоус звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 01 листопада 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 листопада 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 814/1526/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 25 квітня 2019 року.

Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТОВ Південний кар'єр на підставі спеціального дозволу на користування надрами № 6049 від 20 серпня 2015 року набуло право на видобування піску, придатного в якості піску-компонента в'яжучого для виробництва щільного силікатного бетону, для дорожнього будівництва та благоустрою, рекультивації та планування на території родовища Вознесенське-1 строком на 20 років.

13 липня 2016 року Держгеонадрами України було видано направлення для проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ТОВ Південний кар'єр .

27 липня 2016 року посадовими особами Держгеонадр України була проведена планова перевірка відповідача, за наслідками якої складений акт, яким встановлені порушення відповідачем: проект розробки родовища корисних копалин наявний, затверджений, але не погоджений у встановленому порядку; акт про надання гірничого відводу не отримано; документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, не отримано; спеціальний дозвіл на користування надрами не переоформлено на нову адресу: 56550, Миколаївська область, Вознесенський район, с. Григорівське, вул. Центральна, 36.

Крім того, 27 липня 2016 року Держгеонадрами України складений припис № 63/6079, яким зобов'язано ТОВ Південний кар'єр у строк до 29 серпня 2016 року усунути вищезазначені порушення вимог законодавства надрокористування.

Наказом Держгеонадр України від 20 вересня 2016 року № 317 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 6049 від 20 серпня 2015 року наданого ТОВ Південний кар'єр .

Наказом Держгеонадр України від 15 грудня 2016 року № 480 продовжено термін усунення порушень встановлених перевіркою ТОВ Південний кар'єр до 01 лютого 2017 року.

Зважаючи на наявність порушень законодавства в сфері надрокористування, встановлених перевіркою від 27 липня 2016 року, Держгеонадра України звернулися до суду з даним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу заступник прокурора Миколаївської області О. Білоус обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відмовлено у задоволенні позовних вимог. Зокрема, зазначає, що судами не надано оцінку повноті усунення відповідачем порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, зазначених у приписі. На час розгляду справи у суді апеляційної інстанції не виконаними були вимоги щодо отримання документів, які посвідчують право на земельну ділянку відповідно до статті 18 Кодексу України про надра.

11 лютого 2019 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу заступника прокурора Миколаївської області О. Білоуса, в якому відповідач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року та постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Правовідносини між сторонами регулюються Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, а також іншими нормативно-правовими актами (тут і далі в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов'язки, передбачені Кодексом України про надра та Порядком № 615.

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Відповідно до статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Пунктом 23 Порядку № 615 передбачено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Відповідно до частини сьомої статті 4-1 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:

1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;

2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, за результатами перевірки ТОВ Південний кар'єр на дотримання законодавства у сфері надрокористування, позивачем винесено припис щодо усунення порушення вимог законодавства з наданням відповідачу строку для його виконання.

Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем усунуто вимоги законодавства у сфері надрокористування виходячи із наступного.

На виконання припису відповідачем погоджено проект розробки родовища корисних копалин, що підтверджено листами Держгеонадр України від 09 грудня 2016 року № 22907/13/10-16 та Управління Держпраці у Миколаївській області від 18 січня 2017 року № 01-08.05/187.

Акт про надання гірничого відводу видано відповідачу Миколаївською обласною радою 29 грудня 2017 року, що підтверджується витягом з журналу обліку отримання актів про надання гірничого відводу.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем отримано дозвіл на використання земельної ділянки кадастровий номер 4822080800:07:000:0014, на якій розміщено Вознесенське - 1 родовище пісків, для видобування надр у землекористувача - ТОВ Технологічна група , що підтверджується листом № 01.09.01 від 01 вересня 2015 року.

Однак, колегія суддів вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивачем отримано документ який посвідчує право на земельну ділянку для потреб пов'язаних з користуванням надрами, як це передбачено пунктом 3 припису від 27 липня 2016 року № 63/6079, виходячи із наступного.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, в якості доказів усунення зазначеного порушення під час розгляду справи у суді першої інстанції відповідачем надано лист за підписом директора ТОВ Технологічна група від 01 вересня 2015 року № 01.09.01, яке було користувачем відповідної земельної ділянки на підставі договору оренди від 26 квітня 2011 року строком на 40 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що останній не заперечує проти використання цієї земельної ділянки для потреб, пов'язаних з користуванням надрами.

Проте, судами попередніх інстанцій не з'ясовано чи дійсно ТОВ Технологічна група вчинено будь-які дії щодо відмови від земельної ділянки кадастровий номер 4822080800:07:000:0014 з метою подальшого її використання відповідачем для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, а відповідачем оформлено таке право у встановленому законом порядку.

При цьому, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини першої, другої статі 18 Кодексу України про надра надання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України.

Земельні ділянки для користування надрами, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами чи гірничих відводів.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначено Земельним кодексом України.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України Про судоустрій і статус суддів Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалене у справі рішення не можна вважати законним та обґрунтованим.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення, необхідно звернутися до аналізу практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Наприклад, у справі Салов проти України (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі Hirvisaari v. Finland , заява № 49684/99; від 27 вересня 2001 р., пункт 30).

У іншому рішенні, зокрема, у справі Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі Hirvisaari v. Finland , заява № 49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ.

Так, в пункті 31 рішення ЄСПЛ у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.

Відповідно до положень пункту 25 рішення ЄСПЛ у справі "Проніна проти України" (№ 63566/00), пункту 13 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№42310/04), суд зобов'язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов'язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

Крім цього у пункті 42 рішення ЄСПЛ у справі "Бендерський проти України" (№ 22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.

Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини четвертої наведеної статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду суду слід врахувати вищенаведене, зокрема, дослідити правову природу листа ТОВ Технологічна група від 01 вересня 2015 року № 01.09.01 в контексті вимог статті 18 Кодексу України про надра, відповідно до якої надання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України; оцінити дії ТОВ Технологічна група та відповідача щодо переоформлення земельної ділянки з метою використання надр, та прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Враховуючи, що справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Миколаївської області О. Білоуса задовольнити.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року скасувати.

Справу за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Південний кар'єр", третя особа Миколаївська обласна рада про анулювання спеціального дозволу на користування надрами направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко