Рішення

від 03.07.2019 по справі 640/8504/19

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

03 липня 2019 року № 640/8504/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Каракашьяна С.К., при секретарі судового засідання Мині І.І., за участі представників сторін: від позивача - Нестор В.Р., Сурник В.М., від відповідача - Загородній В.С., від третьої особи - Луговик Є.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу:

За позовом Громадської організації "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення" до за участі третьої особи Міністерства інфраструктури України Акціонерного товариства "Укрпошта" про визнання протиправним та нечинним наказу, зобов`язання вчинити дії

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява Громадської організації "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення", в якій позивач просить суд:

Визнати протиправним та нечинним Наказ Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 Про затвердження Стратегічного плану розвитку AT Укрпошта на період до 2021 року з дня, наступного після його прийняття.

Зобов`язати Міністерство інфраструктури України вчинити дії, спрямовані на відновлення роботи стаціонарних відділень поштового зв`язку AT Укрпошта , замінених пересувними відділеннями поштового зв`язку, у населених пунктах з населенням менше 2000 людей.

Позовні вимоги мотивовано порушенням, на думку позивача, відповідачем :

- статті 19 Закону України Про поштовий зв`язок , яке полягало у порушенні рівності прав користувачів послуг;

- порушення порядку прийняття, обговорення та оприлюднення оспорюваного наказу, з огляду на те, що оскаржуваний акт кваліфіковано позивачем як регуляторний акт.

Представником відповідача - Міністерства інфраструктури України, позовні вимоги у відзиві заперечуються з посиланням на те, що оскаржуваний наказ не є нормативно - правовим актом та не порушує прав позивача.

Третьою особою - Акціонерним товариством "Укрпошта" надано пояснення, в яких позовні вимоги заперечуються, крім вищенаведених підстав, з огляду на те, що третя особа не є бюджетною організацією, а недоотримання прибутку протирічить меті діяльності АТ Укрпошта . Також третя особа стверджує про відсутність обставини порушення діючих нормативів розвитку та розміщення об`єктів поштового зв`язку.

В судовому засіданні 03.07.2019р. представником третьої особи було заявлено клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, з огляду на пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду, встановленого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судом дане клопотання було відхилене з огляду на відсутність доказів публікації наказу, або отримання позивачем копії оскаржуваного акту раніше, ніж зазначено самим позивачем. При цьому, позивач стверджував про отримання наказу в якості додатку до листа відповідача від 13.02.2019р.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та заперечення, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, наказом Міністерства інфраструктури України від 14.12.2017 № 442 Про затвердження Стратегічного плану розвитку AT Укрпошта на період до 2021 року , відповідно до статті 6 Закону України Про управління об`єктами державної власності , підпункту 36 пункту 4 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року № 460, на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1227 Про затвердження пріоритетного переліку суб`єктів господарювання державного сектору економіки, що підлягають реструктуризації, з діяльністю яких пов`язані найбільші фінансові ризики та з метою визначення основних напрямів подальшого розвитку публічного акціонерного товариства Укрпошта було затверджено стратегічний план розвитку публічного акціонерного товариства Укрпошта на період до 2021 року.

Розділом 7 Стратегічні цілі та задачі даного стратегічного плану було, серед іншого, затверджено стратегічний напрям 4 Досягнення операційної досконалості , яким передбачено оптимізацію функціонування мережі, розробку та впровадження оптимального способу функціонування сільського відділення, яке було сформульовано наступним чином - до кінця 2019 року всі сільські відділення в селах з населенням більше 2000 жителів будуть автоматизовані. В решті сіл - запроваджуватимуться мобільні відділення.

Інші, ніж зазначено вище, розділи стратегічного плану не стосуються зміни мережі відділень, тому судом не розглядаються.

Розглянувши вимоги про визнання протиправним зазначеного акту суд, висловлює наступну правову позицію.

Щодо наявності порушеного права позивача, суд відзначає наступне.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, вищезазначеними правовими нормами обов`язковою умовою звернення до суду передбачено наявність порушеного права, що, на думку суду, є самостійною підставою для відмови у позові, у разі відсутності такої умови. В рішенні Конституційного Суду України №15-рп/2002 "У справі за конституційним зверненням Товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий Дім "Кампус Коттон клаб" щодо офіційного тлумачення положення ч.2 ст.124 Конституції України (справа про досудове врегулювання спорів)" вказав, що положення ч.2 ст.124 Конституції України треба розглядати у системному зв`язку з іншими положеннями Основного Закону України, які передбачають захист судом прав і свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи, встановлюють юридичні гарантії їх реалізації, надаючи можливість кожному захищати права і свободи будь-якими, не забороненими законом засобами (ч.5 ст.55 Конституції України). Тобто, кожна особа має право вільно обирати не заборонений законом засіб захисту прав і свобод, у тому числі судовий захист.

При цьому, офіційне тлумачення поняття "охоронюваний законом інтерес" надано в рішенні Конституційного Суду України №18-рп/2004 від 01.12.2004 р. "У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень ч.1 ст.4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)", в якому зафіксовано тлумачення поняття "охоронюваний законом інтерес". Зокрема, в даному рішенні Конституційного Суду України вказано, що поняття "охоронюваний законом інтерес", яке вживається в ч.1 ст.4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Так, відповідно до ст. 8 Конституції України, ч. 1 ст. 17 Закону України від 23.02.2006 року Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини , суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Згідно з практикою ЄСПЛ, Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних (рішення від 9 жовтня 1979 року в справі Ейрі (пункт 24), рішення від 30 травня 2013 року в справі Наталія Михайленко проти України (пункт 32).

Концепція майна у розумінні статті 1 Першого протоколу Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві, зокрема, майном визнаються активи, включаючи права вимоги, стосовно яких заявник може стверджувати, що він має принаймні законне сподівання на отримання можливості ефективно здійснити майнове право (рішення ЄСПЛ у справі Стретч проти Сполученого Королівства (пункт 32)).

Отже, з огляду на практику розгляду ЄСПЛ справ щодо порушення права володіння майном, поняття майно , як і власність , має досить широке тлумачення й охоплює цілу низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних так і не матеріальних.

Позивач є громадською організацією, основною метою якої є, зокрема, захист прав та свобод членів організації (п.2.1Статтуту позивача).

Відповідачем та третьою особою не заперечується, що на підставі оскаржуваного позивачем наказу замість стаціонарних поштових відділень, у селах з населенням менше 2000 осіб будуть запроваджені мобільні відділення.

Суд доходить висновків, що зазначеними змінами можуть порушуватися не тільки права мешканців таких сіл, як отримувачів та відправників кореспонденції, а й права невизначеного кола осіб, з огляду на те, що можливість здійснення направлення та отримання поштової кореспонденції об`єктивно впливає на інтереси як одержувача, так і відправника кореспонденції, тобто двох сторін.

Таким чином, суд вважає, що до кола осіб, інтереси яких можуть бути порушені ліквідацією поштових відділень, належать не тільки мешканці цих сіл, а й невизначене коло осіб, установ, організацій, в тому числі й позивач.

Щодо наявності у оскаржуваного наказу ознак нормативно - правового акта.

В Рішенні Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 визначено, що ознаками нормативності правових актів є невизначеність дії у часі та неодноразовість їх застосування (п.6).

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України Про поштовий зв`язок , відносини у сфері надання послуг поштового зв`язку регулюються Конституцією України, цим та іншими законами України і прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Статтею 7 вищезазначеного Закону передбачено, що державне регулювання діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку здійснюється з метою формування орієнтованого на користувача ринку послуг поштового зв`язку шляхом: нормативно-правового забезпечення діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку; контролю за додержанням законодавства про поштовий зв`язок; формування єдиної науково-технічної політики у сфері надання послуг поштового зв`язку; формування переліку показників якості послуг поштового зв`язку та встановлення їх рівня; стандартизації та сертифікації засобів поштового зв`язку; регулювання тарифів на послуги поштового зв`язку; забезпечення конкуренції у сфері надання послуг поштового зв`язку.

Поняття регуляторного акту висвітлено законодавцем в ст.1 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , де вказано, що регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Суд погоджується з посиланнями відповідача та третьої особи на те, що приписи оскаржуваного наказу є погодженням з боку власника (держави) певних дій підприємства.

Проте, з урахуванням викладених норм Закону України Про поштовий зв`язок та тієї обставини, що підприємство є єдиним національним оператором поштового зв`язку, в розумінні статті 15 Закону України Про поштовий зв`язок , суд вважає, що положення відносно фактичного погодження ліквідації відділень у селах з певною кількістю населення, є державним регулюванням діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку.

З огляду на викладене, суд доходить висновків, що оскаржувані положення стратегічного плану щодо запровадження мобільних відділень мають застосовуватися неодноразово, що підтверджується самим по собі зверненням у 2019 році щодо акту, який датовано 2017 роком. При цьому, реалізацію оспорюваних положень та вчинення певних дій саме на підставі них, не заперечують ні відповідач, ні третя особа.

При цьому, ні відповідачем, ні третьою особою не було зазначено іншого, ніж оскаржуваний, акту, яким би було надано третій особі право на ліквідацію відділень поштового зав`язку у селах з населенням менше 2000 осіб.

У зв`язку з вищенаведеним, суд доходить висновків про те, положення стратегічного напряму 4 Досягнення операційної досконалості , яким передбачено оптимізацію функціонування мережі, розробку та впровадження оптимального способу функціонування сільського відділення, щодо запровадження в селах з населенням менше 2000 жителів мобільних відділень, є положеннями нормативно - правового акту.

Частиною 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В той же час, відповідно до абз.1-3 ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Аналіз наведених норм дає змогу дійти висновку, що першочерговою умовою прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, яке має відповідати вимогам ч.2 ст.19 Конституції України, є вчинення таким суб`єктом владних повноважень юридично значимих дій в рамках публічних правовідносин з дотриманням визначеної процедури, а саме, прийняття рішень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Одним з основоположних принципів забезпечення здійснення державної регуляторної політики є принцип оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту.

Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини другої статті 13 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акту принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує, що обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, є, по суті, забезпеченням публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Отже, внесення до оскаржуваного наказу положень, які є положеннями нормативно правового та регуляторного акту, поширює на нього необхідність дотримання процедур, зокрема, процедури оприлюднення. При цьому, недотримання такої процедури є підставою для визнання нечинним акту.

З огляду на те, що судом визнається наявність ознак нормативного та регуляторного акту лише в частині Стратегічного плату щодо ліквідації стаціонарних поштових відділень, позовні вимоги підлягають задоволенню частково.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.

Щодо відповідності положень оспорюваного акта вимогам законодавства України.

Відповідно до статті 2 Закону України Про поштовий зв`язок , відносини у сфері надання послуг поштового зв`язку регулюються Конституцією України, цим та іншими законами України і прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. (ч.1) Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що передбачені в цьому Законі, застосовуються правила міжнародного договору. (ч.3 ст.2)

Статтею 3 вказаного Закону визначено, що основними засадами діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку є, зокрема, захист інтересів користувачів у сфері надання послуг поштового зв`язку, доступність до ринку послуг поштового зв`язку та законодавче регулювання відносин у сфері надання послуг поштового зв`язку.

Отже, врегулювання відносин у сфері надання послуг поштового зв`язку актом, який не було прийнято в якості законодавства, з обмеженням інтересів певної кількості користувачів та погіршенням доступності явно суперечить приписам статті 3 Закону України Про поштовий зв`язок .

Згідно зі статтею 19 вищезазначеного Закону, користувачі мають рівні права на користування послугами поштового зв`язку на всій території України. Користувачі мають право на одержання поштових відправлень на свою домашню, службову адресу, до запитання чи з використанням абонементних скриньок. Поштові відправлення для адресатів, які перебувають за межами населених пунктів, вручаються цим адресатам у найближчому до них об`єкті поштового зв`язку. Поштові відправлення належать відправникам до моменту вручення адресатам, якщо вони не вилучені відповідно до закону.

Суд вважає, що вищезазначеною нормою Закону прямо передбачено право користувача, який перебуває в межах населеного пункту, на одержання поштових відправлень на свою адресу до запитання чи з використанням абонентської скриньки.

Представниками відповідача та третьої особи жодним чином не було спростовано порушення вищезазначених прав адресатів при ліквідації стаціонарного поштового відділення.

З огляду на викладене та керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

1. Позов ГО "Громадський рух Сергія Коровченка "Оновлення" (17501, м.Прилуки, Чернігівська область, вул.Вокзальна, 23, кв. 7, ідент.код 41770359) задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України (01135, м.Київ, проспект Перемоги, 14, ідент.код 37472062) №442 від 14 грудня 2017 року "Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта" на період до 2021 року в частині затвердження запровадження мобільних відділень в селах з населенням менше 2000 жителів.

3. Зобов`язати Міністерство інфраструктури України вчинити дії щодо відновлення роботи стаціонарних відділень поштового зв`язку АТ "Укрпошта", замінених пересувними відділеннями поштового зв`язку на виконання наказу №442 від 14 грудня 2017 року "Про затвердження Стратегічного плану розвитку публічного акціонерного товариства "Укрпошта".

4. В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Повний текст рішення складено 15.07.2019.

Суддя С.К. Каракашьян