Постанова

від 23.07.2019 по справі 816/2185/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 липня 2019 року

Київ

справа №816/2185/16

провадження №К/9901/36935/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Полтава-капітал" до Державної екологічної інспекції в Полтавській області про визнання протиправними та скасування претензій, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Полтава-капітал" на постанову Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді: Ясиновського І.Г., від 21 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Жигилія С.П., Перцової Т.С., Дюкарєвої С.В. від 22 лютого 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Полтава-капітал" звернулось до суду з позовом до Державної екологічної інспекції в Полтавській області, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просило визнати протиправними та скасувати претензії від 07 вересня 2016 року № 120/02-08, № 121/02-108, № 122/02-08.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Рішення судів мотивовано тим, що претензії є формою досудового врегулювання спору, тому вони не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не містять приписів, обов'язкових до виконання, та не породжують юридичних наслідків для позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Товариство з обмеженою відповідальністю "Полтава-капітал" звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною екологічною інспекцією у Полтавській області проведено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ "Полтава-капітал" в період з 24.02.2016 по 16.03.2016, в рамках якої з метою підтвердження/заперечення факту можливого забруднення ґрунтів проведено відбір проб ґрунту на земельній ділянці, що знаходяться в користуванні ТОВ "Полтава-капітал", під майновими комплексами за наступними адресами:

- Полтавська обл., м. Гадяч, вул. Леніна, 63, про що складено акт відбору проб ґрунтів від 03.03.2016 № 6;

- Полтавська області, м. Хорол, вул. Вокзальна, 39, про що складено акт відбору проб ґрунтів від 01.03.2016 № 4;

- м. Полтава, вул. Половки, 62, про що складено акт відбору проб ґрунтів від 09.03.2016 №7.

В ході проведених перевірок ТОВ "Полтава-капітал" надано інформацію у вигляді листа від 26.02.2016 № 117/01 та додатки до нього, зокрема щодо земельних ділянок, які ТОВ "Полтава-капітал" використовує на території Полтавської області, серед яких значаться земельні ділянки за вказаними адресами, на підставі договорів оренди, укладеними з органами місцевого самоврядування. Згідно вказаних договорів оренди умовами збереження стану об'єкта оренди є використання орендарем (ТОВ "Полтава-капітал") земельної ділянки за цільовим призначенням згідно з умовами договору та дотримання екологічної безпеки землекористування. Вищеозначене зафіксовано в акті перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами ТОВ "Полтава-капітал" № 50/01-01-14 від 16.03.2016.

Відділом інструментально-лабораторного контролю Держекоінспекції проведено вимірювання показників складу та властивостей ґрунтів, відібраних на вказаних вище земельних ділянках відповідно, результати яких зафіксовані у наступних протоколах від 17.06.2016:

- № 12 - виявлено забруднення земельних ресурсів, а саме: перевищення нормованого вмісту (концентрації) неполярних вуглеводнів (нафтопродуктів) на земельній ділянці за адресою Полтавська обл., м. Гадяч, вул. Леніна, 63 під майновим комплексом поблизу резервуарів паливно-мастильних матеріалів № 22, № 23 та поблизу залізничної колії і приладів нижнього зливу (2 плями забруднення площами 28 м 2 та 29,21 м 2 відповідно), що є порушенням статті 52 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та статті 45 Закону України "Про охорону земель";

- №10 - виявлено забруднення земельних ресурсів, а саме: перевищення нормованого вмісту (концентрації) щільного залишку водної витяжки на земельній ділянці за адресою Полтавська область, м. Хорол. вул. Вокзальна, 39 під майновим комплексом поблизу резервуарів з паливно-мастильними матеріалами № 2, № 4, що є порушенням статті 52 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та статті 45 Закону України "Про охорону земель";

- №13 - виявлено забруднення земельних ресурсів, а саме: перевищення нормованого вмісту (концентрації) неполярних вуглеводнів (нафтопродуктів) та перевищення нормованого вмісту (концентрації) щільного залишку водної витяжки на земельній ділянці за адресою м. Полтава вул. Половки, 62 під складом для зберігання паливно-мастильних матеріалів на відстані 2 м від залізничної колії поблизу приладів нижнього зливу (2 плями забруднення площами 138 м 2 та 59 м 2 ), що є порушенням статті 52 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та статті 45 Закону України "Про охорону земель".

Відповідно до листа Відділу Держгеокадастру у Гадяцькому районі Полтавської області від 02.08.2016 № 39-28-99.4-481-1/16-16 нормативна грошова оцінка земельної ділянки за адресою Полтавська обл., м. Гадяч, вул. Леніна, 63, що знаходиться у користуванні ТОВ "Полтава-капітал", загальною площею 3,3305 га (землі комерційного призначення) становить 431,51 грн/м 2 .

Відповідно до листа Відділу Держгеокадастру у Хорольському районі Полтавської області від 13.07.2016 № 01-16-09/3469 земельна ділянка за адресою Полтавська область, м. Хорол, вул. Вокзальна, 39, що перебуває у користуванні на умовах оренди ТОВ "Полтава-капітал", належить до земель комерційного використання та нормативна грошова оцінка становить 240,11 грн/м 2 .

Відповідно до листа Управління Держгеокадастру у місті Полтаві Полтавської області від 14.07.2016 № 11-1604-0.5-665/2-16 земельна ділянка за адресою м. Полтава, вул. Половки, 62, що перебуває у користуванні на умовах оренди ТОВ "Полтава-капітал" (кадастровий номер 5310136400:10:004:0305), загальною площею 91334 м 2 , категорія земель - землі промисловості; вид використання - для експлуатації та обслуговування адмінбудівлі та складів для зберігання паливо-мастильних матеріалів, згідно із матеріалами "Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Полтава", із врахуванням категорії земель за функцією використання (землі комерційного використання), вартість земельної ділянки становить 111095937,58 грн.

Внаслідок забруднення земельної ділянки (2 плями забруднення площами 28 м 2 та 29,21 м 2 ) за адресою Полтавська обл., м. Гадяч, вул. Леніна, 63 за показниками перевищення нормованого вмісту (концентрації) неполярних вуглеводнів (нафтопродуктів) заподіяно матеріальну шкоду на суму 49373,37 грн, яку розраховано відповідно до "Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства", затвердженої Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України 27.10.1997 № 171.

Внаслідок забруднення земельної ділянки за адресою Полтавська область, м. Хорол, вул. Вокзальна, 39 за показником зміни показників щільного залишку водної витяжки в порівнянні зі складом незабрудненого ґрунту заподіяно матеріальну шкоду на суму 11861,43 грн, яку розраховано відповідно до "Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства", затвердженої Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України 27.10.1997 № 171.

Внаслідок забруднення земельної ділянки (2 плями забруднення площами 138 м 2 та 59 м 2 ) за адресою м. Полтава вул. Половки, 62 за показниками перевищення нормованого вмісту (концентрації) неполярних вуглеводнів (нафтопродуктів) та перевищення нормованого вмісту (концентрації) щільного залишку водної витяжки в порівнянні зі складом незабрудненого ґрунту заподіяно матеріальну шкоду на суму 524103,43 грн, яку розраховано відповідно до "Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства", затвердженої Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України 27.10.1997 №171.

На цій підставі Держекоінспекцією у Полтавській області сформовані та надіслані позивачеві наступні претензії від 07.09.2016 разом з розрахунками такої шкоди:

- № 120/02-08, якою запропоновано позивачу відшкодувати збитки, які заподіяні державі внаслідок забруднення земель на суму 49373,37 грн.

- № 121/02-08, якою запропоновано відшкодувати збитки, які заподіяні державі внаслідок забруднення земель на суму 11861,43 грн.

- № 122/02-08, якою запропоновано відшкодувати збитки, які заподіяні державі внаслідок забруднення земель на суму 524103,43 грн.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Полтава-капітал" обґрунтована порушенням відповідачем його прав при складанні оскаржуваних претензій, оскільки останні не містять належного встановлення фактів забруднення земельних ділянок діями конкретно ТОВ "Полтава-Капітал".

8. У запереченні на касаційну скаргу Державна екологічна інспекція в Полтавській області, посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

10. У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Згідно з частиною першою статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема: г) пред'являти претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; л) здійснення інших повноважень, визначених законами України та покладених на нього Президентом України.

12. Відповідно до підпункту 12 пункту 6 Положення про Державну екологічну інспекцію України від 13.04.2011 № 454/2011, Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред'являти претензії.

13. Аналіз положень Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року № 454/2011 свідчить про те, що чинним законодавством відповідачу надано право та повноваження здійснювати розрахунок завданих збитків.

14. Водночас частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

15. За змістом частини першої статті 6 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

16. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

17. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.

18. Оспорюваними претензіями від 07.09.2016 № 120/02-08, № 121/02-08, № 122/02-08 Держекоінспекція у Полтавській області запропонувала ТОВ "Полтава-капітал" відшкодувати збитки, які заподіяно державі внаслідок забруднення земель.

19. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оспорювані претензії від 07.09.2016 № 120/02-08, № 121/02-08, № 122/02-08 не створюють жодних правових наслідків для ТОВ "Полтава-капітал", тому не можуть порушувати його права чи інтереси.

20. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправними та скасування претензій про відшкодування збитків, які заподіяно державі внаслідок забруднення земель, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

21. Вони не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків ТОВ "Полтава-капітал", тому вони не можуть бути предметом спору.

22. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

23. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

24. Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

25. Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15, від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.

26. Частиною першою статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

27. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі не підлягають розгляду судами.

Керуючись статтями 339, 341, 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Полтава-капітал" - задовольнити частково.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року - скасувати.

Провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Полтава-капітал" до Державної екологічної інспекції в Полтавській області про визнання протиправними та скасування претензій - закрити.

Роз'яснити, що розгляд справи не віднесено до жодної з юрисдикцій.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя І.В.Желєзний