Постанова

від 25.10.2019 по справі 812/852/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 жовтня 2019 року

Київ

справа №812/852/15

адміністративне провадження №К/9901/9775/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Олендера І.Я.,

суддів: Гончарової І.А., Ханової Р.Ф.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Луганській області на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 (судді: Ляшенко Д.В (головуючий), Гаврищук Т.Г., Ястребова Л.В.) у справі № 812/852/15 за позовом Відділу міського комунального майна Рубіжанської міської ради до Державної фінансової інспекції в Луганській області, третя особа на стороні позивача - Рубіжанська міська рада Луганської області про визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Відділ міського комунального майна Рубіжанської міської ради (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Луганській області (далі - відповідач, контролюючий орган) про визнання протиправною та скасування вимоги ДФІ у Луганській області від 31.03.2015 №12-08-14-14/661 щодо усунення порушень законодавства.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вимога є незаконною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки у позивача відсутні повноваження щодо управління комунальним майном, Відділ міського комунального майна Рубіжанської міської ради не є орендодавцем нерухомого майна, він виконує лише організаційні заходи в межах управління майном, та проведення організаційних заходів щодо використання комунального майна шляхом передачі його в оренду фізичним та юридичним особам.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 27.11.2015 (суддя Тихонов І.В.) у позові відмовлено.

4. Рішення суду обґрунтовано висновком про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень які були виявлені у ході перевірки підконтрольних установ, та яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

5. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 рішення суду першої інстанції скасовано, позов задоволено, визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції в Луганській області від 31.03.2015 року № 12-08-14-14/661 щодо усунення порушень законодавства.

6. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач не виконує функції орендодавця і не укладає договори оренди комунального майна, на Відділ міського комунального майна Рубіжанської міської ради покладено лише організаційні заходи стосовно управління майном та передачі його в оренду фізичним та юридичним особам, тобто у спірних правовідносинах по даній справі, позивач не є суб`єктом владних повноважень у розумінні п.7 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України, а отже позивач не може виконати вимогу органу державного фінансового контролю в частині коригування своєї роботи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, так як будучи виконавчим органом Рубіжанської міської ради, позивач не наділений повноваженнями щодо прийняття рішень з питань управління майном.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, контролюючий орган подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. Касаційний розгляд справи проведено в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що фахівцями контролюючого органу відповідно до п.1.4.1 Плану контрольно - ревізійної роботи Держфінінспекції у Луганській області на І квартал 2015 року та на підставі направлення на проведення ревізії від 06.01.2015 № 8 у період з 12.01.2013 по 25.02.2014 було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Відділу міського комунального майна Рубіжанської міської ради за період з 01.01.2012 по 31.12.2014, про що складено акт №08-21/001 від 25.02.2015.

З метою усунення встановлених ревізією порушень, на підставі акту ревізії від 25.02.2015 № 08-21/001 та керуючись ст. 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні Відділу міського комунального майна Рубіжанської міської ради у Луганській області пред`явлена вимога № 12-08-14-14/661 від 31.03.2015 про усунення виявлених порушень, якою позивачу запропоновано:

- стягнути з Управління освіти Рубіжанської міської ради збитки в сумі 17183,93 грн, з Міської комунальної установи Палац культури збитки в сумі 51484,42 грн та Комунального підприємства Бюро технічної інвентаризації Рубіжанської міської ради збитки в сумі 47918,59 грн, завдані внаслідок неперерахування орендної плати за оренду нерухомого комунального майна до загального фонду бюджету міста Рубіжне.

- стягнути з Комунального підприємства ЖЕК №1 збитки в сумі 113638,73 грн, з Комунального підприємства Бюро технічної інвентаризації збитки в сумі 78599,73 грн, з Комунального підприємства Жилсервіс збитки в сумі 12035,33грн., завдані внаслідок неперерахування належної частки у розмірі 30% фактично отриманої плати за оренду нерухомого комунального майна до загального фонду бюджету міста Рубіжне.

- стягнути з Управління охорони здоров`я Рубіжанської міської ради збитки в сумі 5613,33 грн, завдані внаслідок неперерахування належної частки у розмірі 50% фактично отриманої плати за оренду нерухомого комунального майна до загального фонду бюджету міста Рубіжне.

- стягнути з Комунального підприємства ЖЕК №1 збитки в сумі 125906,67 грн, завдані внаслідок неперерахування коштів від відчуження нерухомого комунального майна (житловий будинок по вул. Чехова 9б, м.Рубіжне ) до спеціального фонду бюджету міста Рубіжне.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. У доводах касаційної скарги контролюючий орган вказує, зокрема на безпідставне неврахування судом апеляційної інстанції правової позиції Верхового Суду України від 20 січня 2015 року №21-603а14, від 15 квітня 2014 року №21-40а14, від 13 травня 2014 року №21-89а14, від 18 вересня 2014 року №21-332а14, від 07 липня 2015 року №21-1008а15, якою визначено, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

9. Позивач надав заперечення на касаційну скаргу, в якому вказує на правильність висновку суду апеляційної інстанції, у зв`язку з чим просить залишити касаційну скаргу контролюючого органу без задоволення, а постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 просить залишити без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

10. Закон України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (у редакції на час виникнення спірних правовідносин):

10.1. Пункти 7, 10, 13 статті 10.

Органу державного фінансового контролю надається право:

- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

- при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

10.2. Частина друга статті 15.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

11. Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (у редакції на час виникнення спірних правовідносин):

11.1. Пункт 4.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема:

- вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства.

- звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

11.1. Пункт 6.

Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку:

- установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства;

- при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Постанова, яка набрала законної сили, є обов`язковою для осіб, які беруть участь у справі, а встановлені в ній обставини не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Обставини, які були встановлені постановою, що набрала законної сили, в одній адміністративній справі не можуть оспорюватися в іншій судовій справі за участю тих самих сторін.

13. Орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

14. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

15. Правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Звернення контролюючого органу до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення підконтрольними установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

16. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

17. Як вбачається з встановлених судами обставин у справі, що розглядається, Відділ міського комунального майна Рубіжанської міської ради у Луганській області звернулася до суду із позовом про визнання протиправною та скасувати вимоги ДФІ у Луганській області, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та містять зобов`язання повернути кошти до бюджету.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таким чином колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог Відділ міського комунального майна Рубіжанської міської ради у Луганській області.

18. Зазначення судом апеляційної інстанції у своєму рішенні проте, що він не погоджується з посиланням суду першої інстанції на правову позицію у постановах Верховного суду України від 20 січня 2015 року №21-603а14, від 15 квітня 2014 року №21-40а14, від 13 травня 2014 року №21-89а14, від 18 вересня 2014 року №21-332а14, від 07 липня 2015 року №21-1008а15 з огляду на те, що у вказаних постановах розглядаються позови з питань, які безпосередньо відносяться до фінансово - господарської діяльності об`єкта контролю, колегія суддів вважає помилковим, оскільки встановлення чи відносяться питання безпосередньо до фінансово - господарської діяльності об`єкта контролю (позивача), чи є позивач суб`єктом владних повноважень у розумінні п.7 ч.1 ст.3 КАС України та чи виконує позивач функції орендодавця комунального майна може бути встановлено саме в процесі розгляду позову органу державного фінансового контролю (відповідача у цій справі, оскільки спірна вимога вказує на виявлені збитки, їхній розмір та містять зобов`язання повернути кошти до бюджету), а не підконтрольної установи (позивача у цій справі).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

19. Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, враховуючи норми, що регулюють спірні відносини, дійшов висновку, що доводи, викладені у касаційні скарзі, дають підстави для висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, яке призвело до неправильного вирішення справи та скасування рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, а тому касаційна скарга Державної фінансової інспекції в Луганській області на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 підлягає задоволенню.

20. Відповідно до п. 4 частини першої ст. 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

21. Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону (частина перша ст. 352 Кодексу адміністративного судочинства України).

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359, пунктом 4 частини першої Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Луганській області задовольнити.

Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 у справі №812/852/15 скасувати та залишити в силі постанову Луганського окружного адміністративного суду від 27.11.2015.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

І.Я.Олендер

І.А. Гончарова

Р.Ф. Ханова ,

Судді Верховного Суду