Постанова

від 29.10.2019 по справі 200/10361/18-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 жовтня 2019 року

Київ

справа №200/10361/18-а

адміністративне провадження №К/9901/14862/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ до ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю Горлівське АТП про припинення незаконних дій та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 08 лютого 2019 року (головуючий суддя Голуб В.А.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року (головуючий суддя Компанієць І.Д., судді Казначеєв Е.Г., Ястребова Л.В.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ (далі ТОВ СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ) звернулося з позовом до Донецько-Луганського регіонального управління Державної прикордонної служби України (далі Донецько-Луганське РУ ДПС) про припинення незаконних дій щодо не допуску та заборони в`їзду на територію контрольного пункту в`їзду-виїзду (далі КПВВ) Мар`їнка автомобільного перевізника Товариства з обмеженою відповідальністю Горлівське АТП (далі ТОВ Горлівське АТП), зобов`язання допустити автобуси і водіїв автомобільного перевізника ТОВ Горлівське АТП для здійснення перевезення пасажирів по маршруту м. Мар`їнка (ЗА Школа №2) м. Мар?їнка (ЗА КПВВ) та заїзду на територію КПВВ Мар`їнка.

2. В обґрунтування позову ТОВ СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ зазначило, що в січні 2018 року між ним і ТОВ Горлівське АТП був укладений договір про надання послуг з перевезення організованих груп пасажирів на маршруті регулярних спеціальних перевезень м. Мар`їнка (ЗА Школа №2) м. Мар?їнка (ЗА КПВВ), а в лютому 2018 року автомобільним перевізником ТОВ Горлівське АТП розроблений паспорт вказаного автобусного маршруту. Таким чином, за доводами позивача, для належного виконання перевезення пасажирів за маршрутом регулярних спеціальних перевезень як у нього, так і в автомобільного перевізника наявні всі документи, передбачені статтею 39 Закону України від 05.04.2001 № 2344-III Про автомобільний транспорт, тому заборона відповідача у пропуску автобусів ТОВ Горлівське АТП на територію КПВВ є неправомірною.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року за клопотанням позивача допущено заміну первісного відповідача Донецько-Луганського РУ ДПС належним відповідачем Краматорським прикордонним загоном (в/ч НОМЕР_1 ).

4. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 08 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року, відмовлено у задоволенні позову.

5. Судові рішення мотивовані тим, що на території проведення антитерористичної операції діють спеціальні правила здійснення автомобільних перевезень, які передбачають, що автобуси можуть здійснювати переміщення громадян від лінії зіткнення до КПВВ за умови включення їх до списків КП Автотранспортне підприємство, затверджених розпорядженням голови Донецької облдержадміністрації та погоджених із начальником органу охорони кордону. Оскільки позивач у цих списках відсутній і, крім того, він не довів факту не допуску і заборони в?їзду автобусів на територію КПВВ Мар`їнка, суди дійшли висновку про безпідставність заявлених позовних вимог.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

6. У касаційній скарзі ТОВ СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ, посилаючись на незаконність і необґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

7. Касаційна скарга аргументована тим, що правове регулювання правовідносин з перевезення за маршрутом регулярних спеціальних перевезень здійснюється Законом України Про автомобільний транспорт, Порядком розроблення та затвердження паспорта автобусного маршруту, затвердженим наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 07.05.2010 № 278, та Правилами надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1997 № 176, які не вимагають при здійсненні пасажирських перевезень згідно з паспортом регулярних спеціальних перевезень узгоджувати списки автобусів з будь-яким комунальним підприємством чи отримувати додаткову інформацію від Донецької обласної державної адміністрації і військово-цивільної адміністрації для впорядкування діяльності юридичної особи.

8. Водночас Тимчасовий порядок контролю за переміщенням осіб через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей, затверджений наказом першого заступника керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей) від 14.04.2017 № 222-ог, Технологічна схема здійснення пропуску через лінію зіткнення осіб, транспортних засобів та вантажів в межах дорожнього коридору № 3 Донецьк Курахове на блокпосту першого оборонного рубежу Мар?їнка та в контрольному пункті в?їзду-виїзду Мар??їнка, затверджена 10.07.2017 начальником штабу-першим заступником керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей (далі - Технологічна схема), які не є нормативно-правовими актами, та Порядок переміщення товарів до району або з району проведення антитерористичної операції, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01.03.2017 № 99, на які посилаються суди попередніх інстанцій, не визначають правовий режим здійснення пасажирських перевезень за маршрутом регулярних спеціальних перевезень та не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

9. Крім того, за доводами позивача, перевезення пасажирів за вказаним маршрутом здійснюється безпосередньо від зупинки автобусу Школа № 2 м. Мар?їнка до зупинки автобусу КПВВ Мар?їнка та у зворотному напрямку, без перетину та заїзду на лінію зіткнення.

10. Позивач зазначає також про необґрунтованість висновку судів щодо не доведення факту не допуску і заборони в?їзду на територію КПВВ Мар`їнка, оскільки ця обставина підтверджується листами Краматорського прикордонного загону від 22.03.2018 № 23-1171 і Донецько-Луганського РУ ДПС від 20.03.2018 № 23/908, а також поясненнями водіїв ТОВ Горлівське АТП.

11. У відзиві на касаційну скаргу ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_1 ) просить відмовити в її задоволенні та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.

12. Відповідач погоджується з позицією судів про те, що у Мар?їнці, розташованій на лінії зіткнення, діють спеціальні правила здійснення автомобільних перевезень і керівник антитерористичної операції (ООС) уповноважений державою встановлювати додаткові обмеження у зоні проведення АТО (ООС) шляхом видання наказів, котрі оприлюднюються на офіційних веб-сайтах, без реєстрації у Міністерстві юстиції України.

13. Щодо наданої позивачем в суді апеляційної інстанції доповідної записки водіїв з приводу їх не допуску і заборони в?їзду на територію КПВВ Мар?їнка, то відповідач вважає цей доказ неналежним, тому що його не було надано в суді першої інстанції, водіїв не допитано в якості свідків, відсутні докази того, що саме ці водії працювали за маршрутом руху у КПВВ, у доповідній записці не зазначено дати, коли водії працювали і їм було відмовлено у пропуску.

14. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з наступного.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

15. ТОВ СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ (код ЄДРПОУ 39715368) зареєстроване в якості юридичної особи, що діє на підставі статуту, з основним видом економічної діяльності 49.31 пасажирський наземний транспорт міського та приміського сполучення.

16. 10.01.2018 між ТОВ СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ та ТОВ Горлівське АТП укладено договір про надання послуг з перевезення організованих груп пасажирів автобусами на маршруті регулярних спеціальних перевезень м. Мар`їнка (ЗА-Школа №2) - м. Мар`їнка (ЗА-КПВВ) та у зворотному напрямку.

17. У лютому 2018 року автомобільним перевізником ТОВ Горлівське АТП розроблений паспорт приміського автобусного маршруту регулярних спеціальних перевезень м. Мар`їнка (ЗА Школа №2) м. Мар`їнка (ЗА КПВВ).

18. Листами від 13.03.2018 № 06/150 і від 16.03.2018 № 06/162 позивач звернувся до Донецько-Луганського РУ ДПС та Краматорського прикордонного загону з повідомленням про те, що ТОВ СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ має намір виконувати регулярні спеціальні перевезення із заїздом на територію КПВВ з метою організованої посадки/висадки пасажирів, які переміщуються з тимчасово неконтрольованої Україною території та у зворотному напрямку. З метою підготовки роботи перевізника ТОВ Горлівське АТП позивач просив надати можливість останньому з 20.03.2018 перебувати на території між КПВВ Мар?їнка та блокпостом першого рубежу (КРП Мар?їнка) для узгодження організації роботи на маршруті, а також допускати для здійснення перевезення пасажирів по маршруту м. Мар`їнка (ЗА-Школа №2) м. Мар`їнка (ЗА-КПВВ) автобуси та водіїв ТОВ Горлівське АТП, а також осіб, які будуть здійснювати контроль за формуванням груп пасажирів для проїзду в автобусах перевізника.

19. У письмових відповідях від 20.03.2018 № 23/908 і від 22.03.2018 № 23-1171, посилаючись на пункт 1.6 Тимчасового порядку, пункт 8.13 Технологічної схеми здійснення пропуску через лінію зіткнення осіб, транспортних засобів та вантажів в межах дорожнього коридору № 3 Донецьк-Курахове на блокпосту першого оборонного рубежу Мар?їнка та в контрольному пункті в?їзду-виїзду Мар?їнка, затвердженої 10.07.2017 начальником штабу-першим заступником керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей (далі Технологічна схема) та розпорядження Голови Донецької облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 09.07.2015 № 312 Про деякі заходи щодо організації торгівлі, Донецько-Луганське РУ ДПС та Краматорський прикордонний загін зазначили, що автобуси, які забезпечують переміщення громадян від лінії зіткнення до КПВВ згідно списку, визначеного розпорядженням Голови Донецької облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації, запускаються у зону між КрП Мар?їнка та КПВВ перед початком функціонування та випускаються з неї після завершення роботи дорожнього коридору з обов?язковим проведенням огляду. У зв?язку з цим для здійснення діяльності, пов`язаної з пасажирськими перевезеннями за зазначеним маршрутом, вказано на необхідність звернутися до відповідних органів Донецької облдержадміністрації та військово-цивільної адміністрації для отримання додаткової інформації та документального впорядкування своєї діяльності.

V Позиція Верховного Суду

20. Відповідно до положень частин другої і сьомої статті 35 Закону України від 05.04.2001 № 2344-III Про автомобільний транспорт (далі Закон № 2344-III) послуги з перевезення пасажирів автобусами за видами режимів організації перевезень поділяються на: регулярні, регулярні спеціальні, нерегулярні, автобусні маршрути за видами перевезень бувають: загального користування, спеціальних перевезень, нерегулярних перевезень.

21. Статтею 1 Закону № 2344-III регулярні спеціальні пасажирські перевезення визначено як перевезення певних категорій пасажирів (працівників підприємств, школярів, студентів, туристів, екскурсантів та інших) на автобусному маршруті за умовами, визначеними паспортом маршруту, затвердженим в установленому порядку замовником транспортних послуг або уповноваженими органами Договірних Сторін у разі міжнародних перевезень.

22. Згідно з частиною четвертою статті 35 Закону № 2344-III перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних спеціальних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах спеціальних перевезень на договірних умовах із замовниками транспортних послуг.

23. Частиною третьою статті 39 Закону № 2344-III установлено, що документами для регулярних спеціальних пасажирських перевезень є: для автомобільного перевізника - ліцензія, договір із замовником транспортних послуг, паспорт маршруту, документ, що засвідчує використання автобуса на законних підставах, інші документи, передбачені законодавством України; для водія автобуса - посвідчення водія відповідної категорії, реєстраційні документи на транспортний засіб, схема маршруту, розклад руху, інші документи, передбачені законодавством України.

24. Отже, автомобільний перевізник здійснює регулярні спеціальні пасажирські перевезення на автобусних маршрутах спеціальних перевезень на підставі договору із замовником (юридичною або фізичною особою) про надання послуг з перевезення певних категорій пасажирів та затвердженого замовником паспорту маршруту.

25. Розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 № 1085-р і від 02.12.2015 № 1275-р м. Мар`їнку (частково Мар?їнський район) Донецької області включено до переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення та на території яких здійснювалася антитерористична операція.

26. У статті 1 Закону України від 20.03.2003 № 638-IV Про боротьбу з тероризмом зазначено, що антитерористична операція це комплекс скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення терористичної діяльності, звільнення заручників, забезпечення безпеки населення, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичної діяльності.

27. За приписами статті 14 цього Закону в районі проведення антитерористичної операції на час її проведення може бути встановлено спеціальний порядок та тимчасово введено обмеження прав і свобод громадян.

28. Указом Президента України від 05.03.2015 р. № 123/2015 утворено Донецьку обласну військово-цивільну адміністрацію, яка згідно з пунктом 46 частини першої статті 4 Закону України від 03.02.2015 № 141-VIII Про військово-цивільні адміністрації на відповідній території здійснює повноваження із затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форми власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством.

29. Наказом першого заступника керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей) від 14.04.2017 № 222-ог затверджений Тимчасовий порядок контролю за переміщенням осіб через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей (далі Тимчасовий порядок), який визначає окремі питання здійснення контролю за переміщенням через лінію зіткнення та/або в її межах в районі проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей (далі - АТО) осіб, у тому числі транспортних засобів, за допомогою яких вони переміщуються, а також види блокпостів, контрольних пунктів в`їзду-виїзду, порядок їх функціонування, правила їх перетинання.

30. У пункті 1.3 Тимчасового порядку визначено наступні терміни:

контрольний пункт в`їзду-виїзду (далі - КПВВ) спеціально виділена територія на автомобільному шляху з комплексом будівель, спеціальних, інженерних, фортифікаційних споруд і технічних засобів, де підрозділами, що здійснюють державний контроль, здійснюється контроль за переміщенням та пропуск на тимчасово неконтрольовану територію та з такої території осіб, транспортних засобів, товарів;

лінія зіткнення умовне розмежування між тимчасово неконтрольованою територією та контрольованою територією;

дорожні коридори (автомобільні та на залізниці) основні напрямки руху у межах контрольованої території, облаштовані дорожніми знаками та інформаційними покажчиками, від контрольних пунктів в`їзду-виїзду до лінії зіткнення;

координаційний центр (далі - КЦ) - це підрозділ з питань режиму та економічної діяльності на територіях, прилеглих до лінії зіткнення, який створений при оперативному штабі з управління АТО, з метою координації діяльності координаційних груп та організації видачі дозволів для фізичних та юридичних осіб (далі - осіб), транспортних засобів, до складу якого входять представники Служби безпеки України (далі - СБУ), Збройних Сил України (далі - ЗСУ), Національної поліції України (далі - НПУ), Національної гвардії України (далі - НГУ), Державної прикордонної служби України (далі - ДПСУ), Державної фіскальної служби України (далі - ДФС).

31. Згідно з Переліком контрольних пунктів в`їзду-виїзду на автомобільному транспорті, затвердженим у додатку 1 до Тимчасового порядку, КПВВ "Мар`їнка" діє на дорожньому коридорі "Донецьк - Курахове".

32. Установлені Тимчасовим порядком правила перетину лінії зіткнення передбачають, зокрема, пропуск осіб і транспортних засобів у межах дорожніх коридорів на територію блокпостів (першого та другого рубежів) і КПВВ та здійснення щодо них контрольно-перевірочних заходів підрозділами ДПСУ спільно з підрозділами ДФСУ та СБУ.

33. В силу пункту 2.4 Тимчасового порядку пропуск транспортних засобів здійснюється: до тимчасово неконтрольованої території за наявності спеціальної позначки ДПСУ, ДФСУ та СБУ, проставленої на КПВВ; з тимчасово неконтрольованої території за наявності спеціальної позначки ДПСУ, проставленої на блокпосту першого рубежу та спеціальної позначки ДПСУ, ДФСУ, СБУ, проставлених на КПВВ.

34. Відповідно до пункту 1.6 Тимчасового порядку перетин лінії зіткнення громадським пасажирським транспортом забороняється, за винятком нерегулярних перевезень для окремих організованих груп людей (біженців, дітей для оздоровлення та відпочинку, тощо), за дозволом, виданим за рішенням КЦ.

35. З огляду на викладене суди попередніх інстанцій мотивовано виходили з того, що в районі проведення антитерористичної операції, зокрема на лінії зіткнення, діє особливий режим пропуску осіб і транспортних засобів, який передбачає здійснення посиленого контролю за переміщенням на тимчасово неконтрольовану територію та з неї, а також необхідність отримання відповідних дозволів суб`єктів боротьби з тероризмом у випадках, встановлених чинним законодавством України.

36. У зв?язку з цим та враховуючи встановлену пунктом 1.6 Тимчасового порядку пряму заборону на перетин лінії зіткнення громадським пасажирським транспортом, крім нерегулярних перевезень окремих організованих груп пасажирів, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для зобов?язання Краматорського прикордонного загону виключно на підставі договору із замовником транспортних послуг та затвердженого замовником паспорту маршруту допускати автомобільного перевізника ТОВ Горлівське АТП на територію КПВВ Мар?їнка, пропуск до якого здійснюється в умовах режиму перетину лінії зіткнення, для здійснення регулярних (щоденних, з інтервалом у годину) спеціальних перевезень невизначеної категорії пасажирів.

37. Доводи касаційної скарги щодо неможливості застосування Тимчасового порядку у зв?язку з непроведенням державної реєстрації цього нормативно-правового акта ґрунтуються на помилковому тлумаченні позивачем Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731, яким передбачено проведення державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, тоді як Антитерористичний центр при Службі безпеки України не має такого статусу, а в пункті 9.1 Тимчасового порядку зазначено, що він набуває чинності з моменту затвердження та оприлюднення на офіційних веб-сайтах ДФСУ та СБУ.

38. Водночас недостатньо обґрунтованими є посилання судів на розпорядження Голови Донецької облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 09.07.2015 № 312 Про деякі заходи щодо організації торгівлі і Технологічну схему, якими передбачено можливість здійснення пасажирських перевезень від лінії зіткнення до КПВВ за умови включення автобусів до списків КП Автотранспортне підприємство, зважаючи на рекомендаційний характер вказаного розпорядження Голови Донецької облдержадміністрації щодо організації комунальним підприємством "Автотранспортне підприємство" пасажирських перевезень між блокпостом першого рубежу (КРП "Мар`їнка) та КПВВ "Мар`їнка" та відсутність у матеріалах справи засвідченої належним чином Технологічної схеми, яка не оприлюднена на офіційних веб-сайтах ДФСУ, СБУ або ДПСУ.

39. Відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

40. Суди не допустили порушень, які тягнуть скасування судових рішень.

Керуючись статтями 343, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю СХІДНІ АВТОВОКЗАЛИ залишити без задоволення.

2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 08 лютого 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська