Постанова

від 20.01.2020 по справі 580/1767/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/1767/19 Суддя (судді) першої інстанції: В.О. Гаврилюк

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Бабенка К.А., суддів: Бараненка І.І., Єгорової Н.М., секретаря Винокурової І.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року за адміністративним позовом приватного підприємства Міськбуд-Плюс до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, за участю Третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні Відповідача - Черкаської міської ради, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить судове рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників Сторін, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а Рішення суду першої інстанції - без змін з наступних підстав.

Рішенням Другої сесії Черкаської міської ради Про припинення обласному комунальному підприємству Готельний комплекс Дніпро Черкаської обласної ради права користування земельною ділянкою по вул. Менделєєва, 4 та про надання ПП Міськбуд-Плюс земельної ділянки в оренду по вул. Менделєєва, 4 (у зв`язку з орендною комунального нерухомого майна) від 28.07.2016 року № 2-885, зокрема припинено обласному комунальному підприємству Готельний комплекс Дніпро Черкаської обласної ради (код ЄДРПОУ - 14183754) право постійного користування земельною ділянкою площею 5,3731 га (кадастровий номер 7110136700:02:003 0034) по вул. Менделєєва, 4, надано Приватному підприємству Міськбуд-Плюс (код ЄДРПОУ - 33752650) земельну ділянку площею 5,3731 га (кадастровий номер 7110136700:02:003 0034) без зміни цільового призначення по вул. Менделєєва, 4, яка за цільовим призначенням віднесена до земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення) в оренду до 30.04.2020 під комплекс будівель та споруд.

14 вересня 2016 року між Третьою особою, як Орендодавцем, та Позивачем, як Орендарем, укладено Договір оренди землі, відповідно до п. 1. якого Орендодавець на підставі Рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 року №2-855 надає, а Орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку, що за цільовим призначенням відноситься до категорії земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення), яка знаходиться по вул. Менделєєва, 4.

Як вбачається з Акта приймання-передачі земельної ділянки від 14 вересня 2016 року, Орендодавець на підставі Рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 року №2-855 надав, а Орендар прийняв в строкове платне користування земельну ділянку по вул. Менделєєва, 4 площею 5,3731 га за кадастровим номером 7110136700:02:003 0034 під комплекс будівель та споруд.

18 квітня 2017 року Позивач звернувся до Відповідача із Заявою про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Листом Відповідача від 31 травня 2017 року № 22-346-арх зазначену Заяву повернуто Позивачу, оскільки він не додав Дозвіл орендодавця - Обласного комунального підприємства Готельний комплекс Дніпро Черкаської обласної ради на проведення будівельних робіт.

Рішенням від 21 грудня 2017 року у справі №712/10673/17 за адміністративним позовом Приватного підприємства Міськбуд-Плюс до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, Третя особа: Черкаська міська рада, Виконавчий комітет Черкаської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії позов задоволено; визнано протиправним і скасовано Рішення департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради № 22-346-арх від 31.05.2017 про відмову у наданні містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси на будівництво будинку відпочинку (готельного типу); зобов`язано Управління планування та архітектури департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради надати приватному підприємству Міськбуд-Плюс містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси на будівництво будинку відпочинку (готельного типу).

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2018 року у зазначеній справі апеляційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради задоволено частково; Рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 21 грудня 2017 року скасовано; адміністративний позов задоволено частково; визнано протиправною бездіяльність Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради щодо неприйняття за результатами розгляду Заяви Приватного підприємства Міськбуд-Плюс від 18 квітня 2017 року рішення про видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки або про відмову в їх наданні; зобов`язано Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради повторно розглянути Заяву Приватного підприємства Міськбуд-Плюс від 18 квітня 2017 року про видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 у м. Черкаси.

13 травня 2019 року Позивач повторно звернувся до Відповідача із Заявою на видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 для будівництва будинку відпочинку (готельного типу).

Листом Відповідача від 21 травня 2019 року № 36350 - арх. Позивачу відмовлено у задоволенні Клопотання щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 для будівництва будинку відпочинку (готельного типу), у зв`язку з неподанням визначених частиною третьою статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень та невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні .

Відповідно до ст. 26 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності від 17.02.2011 року № 3038-VI (надалі - Закон №3038-VI), забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва; суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону; право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації; проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Згідно з частинами першою, другою ст. 29 Закону №3038-VI, зокрема, основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження; фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Відповідно до частини четвертої ст. 29 Закону №3038-VI, підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Як вбачається з оскарженого Позивачем Рішення Відповідача, однією з підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з частиною другою ст. 5 Закону №3038-VI, вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Відповідно до п. 7 частини першої ст. 1 Закону №3038-VI, містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Згідно з частиною першою ст.16 Закону №3038-VI, зокрема планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до п. 3 частини першої ст. 1 Закону №3038-VI, детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно з частинами першою, третьою ст. 19 Закону №3038-VI, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції; на підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Рішенням Виконавчого комітету Черкаської міської ради Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в м. Черкаси від 07 квітня 2016 року №393, відповідно до ст. 41 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , ст. 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , ч. 4.12 р. IV Наказу Мінрегіону Про затвердження Порядку розроблення містобудівної документації , Рішення Черкаської міської ради від 01.10.2015 №2-1723, з метою забезпечення планомірного, економічного і комплексного розвитку міста, затверджено проект містобудівної документації Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в місті Черкаси .

Відповідачем в апеляційній скарзі зазначено, що спірну земельну ділянку відповідно до генерального плану міста Черкаси віднесено до території лісу.

Проте, як вбачається з веб-порталу Черкаської міської ради, за Детальним планом території між вулицями Дахнівська, Мініна і Пожарського та автодороги Н-16 в м. Черкаси, затвердженим Рішенням № 393, спірна земельна ділянка є земельною ділянкою рекреаційної зони активного відпочинку і на ній можливе розташування будинків відпочинку та пансіонатів.

Підставою для відмови Відповідачем у наданні містобудівних умов та обмежень є те, що детальний план нечинний відповідно до Рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26.02.2019 року №199.

Дійсно, Рішенням Виконавчого комітету Черкаської міської ради Про внесення змін до Рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси від 26.02.2019 року №199 (надалі - Рішення №199) внесено зміни до Рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси доповнивши Рішення пунктом 4 наступного змісту: 4. Це рішення набирає чинності з моменту затвердження Черкаською міською радою проекту містобудівної документації Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація) .

Проте, зазначеним Рішенням відтерміновано набрання чинності Рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 № 393 Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси , яке вже було чинним на протязі майже трьох років та відповідно до Детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в м. Черкаси, затвердженого яким, між Сторонами у даній справі існували відповідні правовідносини, тому як Позивач саме до набрання чинності Рішенням №199 вперше звернувся до Відповідача із Заявою про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (18.04.2017). Отже, орган місцевого самоврядування не може відтерміновувати у часі набрання чинності прийнятого ним нормативно-правового акта, який вже був чинний і породжував відповідні правовідносини .

Більш того, Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року у справі №580/1763/19 за позовом Приватного підприємства Міськбуд-Плюс до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зокрема визнано протиправним та скасовано Рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 26 лютого 2019 року №199 Про внесення змін до Рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07 квітня 2016 року №393 Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в м. Черкаси .

За цільовим призначенням земельна ділянка площею 5,3731 га за кадастровим номером 7110136700:02:003 0034, розташована у м. Черкаси , по вул. Менделєєва , 4, визначена для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, що підтверджується Витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 13.05.2019 за номером НВ-7110152832019.

Відповідно до статті 51 Земельного кодексу України, до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

У справі № 712/10673/17 за адміністративним позовом Приватного підприємства Міськбуд-Плюс до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, Третя особа: Черкаська міська рада, Виконавчий комітет Черкаської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії, судом першої інстанції був допитаний, як свідок, головний архітектор м. Черкаси Чернуха В.В. , який пояснив, що відповідно до Детельного плану території між вулицями Дахнівська, Мініна і Пожарського та автодроги в місті Черкаси спірна земельна ділянка є земельною ділянкою реакреаційної зони активного відпочинку і на ній можливе розташування будинків відпочинку та пансіонатів. З відповіді ФОП Чеберяк Ю.В. (який був головним архітектором проекту Детельного плану території між вулицями Дахнівська, Мініна і Пожарського та автодроги в місті Черкаси) № 7 від 24.11.2017, наданої на звернення Позивача, вбачається, що земельну ділянку (вул.Менделєєва, 4 в м .Черкаси ), що ним орендується, віднесено за цільовим призначенням до категорії земель рекреаційного призначення. Згідно зі ст.51 Земельного кодексу України, до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, в тому числі зайняті територіями будинків відпочинку. На зазначеній земельній ділянці вже існує комплекс будівель і споруд. З урахуванням положень ст. 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , на спірній земельній ділянці можливо здійснення проектування та будівництва об`єктів, визначених в ст. 51 Земельного кодексу України, в тому числі будинків відпочинку, за умов дотримання вимог Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , а саме: отримання містобудівних умов та обмежень, технічних умов, завдання на проектування для початку розроблення проектної документації на будівництво об`єкту.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наміри забудови земельної ділянки , яка знаходиться по вул. Менделєєва , 4 в м . Черкаси , запропоновані Позивачем в Заяві, відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні .

Крім того, як вбачається з Листа Відповідача щодо відмови Позивачу у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, підставою для відмови є також неподання визначених частиною третьою статті 29 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, а саме не надано документу щодо реєстрації Договору оренди землі від 14.09.2016 року.

Проте, відповідно до ст. 17 Закону України Про оренду землі від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV в чинній на час укладення Договору оренди землі від 14 вересня 2016 року редакції, об`єкт за договором оренди землі вважається переданим орендодавцем орендареві з моменту державної реєстрації права оренди, якщо інше не встановлено законом. Тобто, реєстрації підлягає право оренди земельної ділянки, а не договір на підставі якої її надано в оренду.

Згідно з частиною третьою ст. 29 Закону №3038-VI, містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; витяг із Державного земельного кадастру. Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва. Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним .

Позивачем разом з Заявою на видачу містобудівних умов і обмежень було надано: Виписку з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Приватного підприємства Міськбуд-Плюс ; Статут Приватного підприємства Міськбуд-Плюс ; Договір оренди землі від 14.09.2016 року; Рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 року № 2-885 Про припинення обласному комунальному підприємству Готельний комплекс Дніпро Черкаської обласної ради права користування земельною ділянкою по вул. Менделєєва, 4 та про надання ПП Міськбуд-Плюс земельної ділянки в оренду по вул. Менделєєва, 4 (у зв`язку з орендою комунального нерухомого майна); Викопіювання з плану міста (з показом місця розміщення земельної ділянки площею 5,3731 га по вул. Менделєєва, 4, на якій розташований комплекс будівель і споруд) та Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 13.05.2019 року номер НВ-7110152832019 , яким підтверджено дату державної реєстрації речового права оренди.

Отже, Позивачем до Заяви про видачу містобудівних умов та обмежень додано повний перелік документів, визначений ст. 29 Закону №3038-VI.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відмова Відповідача у наданні Позивачу містобудівних умов та обмежень із зазначених у ній підстав є протиправною.

Щодо адміністративного позову в частині зобов`язання Відповідача видати містобудівні умови та обмеження колегією суддів встановлено наступне.

Як вбачається з Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може . При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Оскільки, підставою для відмови Відповідачем у видачі Позивачу містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а при розгляді даної справи факту такої невідповідності встановлено не було, Позивачем подано повний пакет документів, необхідний для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, колегія суддів дійшла висновку, що Відповідачем протиправно відмовлено Позивачу у їх видачі.

Отже, ефективним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Відповідача видати Позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема, в його Постанові від 17 жовтня 2019 року у справі №569/4123/16-а (адміністративне провадження №К/9901/15147/18) за позовом ОСОБА_3 до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у Постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 06 березня 2019 року у справі №200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17.

А відповідно до частини п`ятої ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно зі ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, за таких підстав, апеляційна скарга залишається без задоволення, а Постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради залишити без задоволення, а Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Постанову складено в повному обсязі 23.01.2020 року.

Головуючий суддя Бабенко К.А.

Судді: Бараненко І.І.

Єгорова Н.М.