Постанова

від 19.02.2020 по справі 460/1123/19

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 лютого 2020 рокуЛьвівСправа № 460/1123/19 пров. № 857/12389/19 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Мікули О. І.,

суддів - Курильця А. Р., Кушнерика М. П.,

з участю секретаря судового засідання - Ратушної М. І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в залі суду апеляційну скаргу Приватного підприємства "Фірма "АВЛ-Дизайн" на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства "Фірма "АВЛ-Дизайн" до Виконавчого комітету Рівненської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Управління архітектури та містобудування Виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

суддя в 1-й інстанції - Нор У. М.,

час ухвалення рішення - 01.10.2019 року, 15:59 год.,

місце ухвалення рішення - м. Рівне,

дата складання повного тексту рішення - 11.10.2019 року,

в с т а н о в и в:

Позивач - Приватне підприємство "Фірма "АВЛ-Дизайн" звернулося в суд з позовом до відповідача - Виконавчого комітету Рівненської міської ради, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення від 13 листопада 2018 № 113 "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному".

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року в задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку. Зазначає, що при винесенні рішення суд першої інстанції не в повній мірі з`ясував всі обставини, які мають значення для справи; його висновки не відповідають обставинам справи; при прийнятті рішення порушено норми матеріального та процесуального права, і це у своїй сукупності призвело до ухвалення помилкового рішення. Покликається на те, що Законом України "Про благоустрій населених пунктів" регулюються відносини, пов`язані із розміщенням вивісок, що відносяться до питань благоустрою населеного пункту, які відповідно до п.44 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вирішуються виключно на пленарних засіданнях міської ради. Однак всупереч вимогам Закону оспорюваний Порядок розміщення вивісок затверджено не рішенням Рівненської міської ради, а рішенням виконавчого комітету ради, тобто неуповноваженим органом. Крім цього, Аналіз регуляторного впливу проекту Порядку розміщення вивісок не відповідає вимогам, встановленим Методикою проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308, а тому вважає, що такий відсутній. Покликається також на те, що термін оприлюднення регуляторного акту та набрання ним чинності впливає на діяльність власників вивісок - суб`єктів господарювання, а тому несвоєчасне оприлюднення Порядку розміщення вивісок однозначно порушує їх права та інтереси. Поряд з цим, судом першої інстанції не наведено підстави незастосування правової позиції Верховного Суду, яка викладена у постанові Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі №461/8220/13-а, стосовно того, що порушення процедури підготовки та подальшого оприлюднення регуляторного акту є підставою для визнання його нечинним та скасування. Вказує, що положення ст.34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", яка визначає особливості розгляду сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою проектів регуляторних актів, у т.ч. щодо подання до повноваженого органу з питань здійснення державної регуляторної політики проекту регуляторного акту та аналізу його регуляторного впливу для підготовки пропозицій відповідно до принципів державної регуляторної політики, необхідно було застосовувати при прийнятті Порядку розміщення вивісок. У підсумку зазначає, що заборони і обмеження, встановлені в Порядку розміщення вивісок, суперечать вимогам пункту 48 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 та статті 34 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", які встановлюють заборону вимагати від суб`єктів господарювання надання будь-яких документів чи проходити будь-яке погодження на виготовлення та розміщення вивісок, а органи місцевого самоврядування не уповноважені видавати документи, які це встановлюють.

Представником апелянта було подано доповнення до апеляційної скарги, в якому вказав, що до цього часу на офіційному сайті Рівненської міської ради Порядок розміщення вивісок не оприлюднено. Несвоєчасне та неналежне оприлюднення регуляторного акту порушує принципи державної регуляторної політики, визначені у ст. 4 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , перешкоджає своєчасному правовому врегулюванню господарських відносин між Рівненською міською радою та суб`єктами господарювання, які здійснюють діяльність, пов`язану із вивісками, та свідчить про недодержання відповідачем принципу належного врядування . Крім того, спірне рішення відповідача встановлює нові обмеження (нормативні приписи) щодо розміщення вивісок, фактично розширює виключний перелік таких обмежень, встановлених Законом України Про рекламу та Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року №2067, має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування та спрямований на регулювання господарських відносин між суб`єктами господарювання, що здійснюють господарську діяльність у сфері розміщення вивісок. Покликається також на те, що 30 січня 2020 року Державна регуляторна служба України звернулася до Рівненської міської ради із пропозицією вжити заходів щодо скасування спірного рішений виконавчого комітету Рівненської міської ради від 13 листопада 2018 року №113 Про затвердження Порядку розмішений вивісок у місті Рівному , так як воно не відповідає чинному законодавству та прийнято всупереч вимогам ст.4 Закону України Про засади державної peгуляторної політики у сфері господарської діяльності .

Представник відповідача подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав, що апелянт помилково називає Порядок розміщення вивісок Правилами з питань благоустрою, так як це два різних рішення. Так, рішення виконавчого комітету Рівненської міської № 113 від 13 листопада 2018 року було прийнято на підставі пп.7 п.а ст.30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, а тому, приймаючи оскаржуване рішення, виконавчий комітет діяв у межах наданих законом повноважень. На спростування доводів апелянта щодо порушення процедури оприлюднення спірного рішення покликається, що таке у встановленому порядку оприлюднено на офіційному сайті Управління архітектури та містобудування виконавчого комітету Рівненської міської ради у мережі Інтернет та опубліковано у газеті " 7 Днів" від 14 лютого 2019 року № 6. Аналіз регуляторного впливу до проекту регуляторного акта - проекту рішення виконавчого комітету Рівненської міської ради Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному проведено 17 травня 2018 року. Крім того, Аналіз регуляторного впливу Порядку розміщення вивісок у м. Рівному та відповідний проект рішення був оприлюднений на офіційному сайті Рівненської міської ради у мережі Інтернет 18 травня 2018 року. Також проект Порядку розміщення вивісок у м. Рівному широко обговорювався громадою м. Рівного, що підтверджується статтями, вміщеними у мережі Інтернет. Рішення виконавчого комітету № 113 від 13 листопада 2018 року теж було оприлюдненого на офіційному сайті Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради у мережі Інтернет. З наведених підстав доводи позивача про відсутність Аналізу регуляторного впливу та факту оприлюднення проекту нормативно-правового акту та спірного рішення в порядку, передбаченому Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , є безпідставні. Щодо невідповідності деяких визначень та положень Порядку розміщення вивісок у місті Рівному, які не узгоджуються (на думку апелянта) з правовими актами вищої юридичної сил, а саме: приписів Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067, що відповідно до пункту 5 Порядку розміщення вивісок у місті Рівному, затвердженого спірним рішенням відповідача від 13 листопада 2018 року № 113, дія цього порядку не поширюється на відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у місті Рівному. Також зазначає, що норми ч.2 ст.34 Закону № 2807-IV визначають, що Правила благоустрою території населеного пункту включають, серед іншого, порядок розміщення малих архітектурних форм, якими є вивіски, то статтею 34 Закону № 2807-ІV встановлено вимоги до Правил благоустрою території населеного пункту та визначено їх зміст, в той час як спірним рішенням затверджено Порядок розміщення вивісок у місті Рівному, а не Правила благоустрою міста Рівне. Вважає доводи апеляційної скарги необґрунтованими та просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.

Представником третьої особи подано пояснення на апеляційну скаргу, в якому він зазначає, що виконавчий комітет Рівненської міської ради при прийнятті рішення № 113 від 13 листопада 2018 року діяв з метою виконання наданих йому повноважень у сфері благоустрою, з метою врегулювання правил розміщенням вивісок, які є малими архітектурними формами та належать до елементів (частин) благоустрою, тобто з використанням своїх повноважень з метою, з якою це повноваження надано. Аналіз регуляторного впливу Порядку розміщення вивісок у м. Рівному та відповідний проект рішення також був оприлюднений на офіційному сайті Рівненської міської ради у мережі Інтернет, а проект Порядку розміщення вивісок у м.Рівному широко обговорювався громадою м. Рівного, що підтверджується статтями, розміщеними у мережі Інтернет. Рішення виконавчого комітету № 113 від 13 листопада 2018 року теж було оприлюднено на офіційному сайті Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради у мережі Інтернет та у газеті 7 Днів №6. Тому доводи позивача про відсутність аналізу регуляторного впливу та факту оприлюднення проектів нормативно-правових актів та спірних рішень в порядку, передбаченому Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , є безпідставними. Зазначає, що доводи апеляційної скарги є необґрунтованими, а судом першої інстанції повно та об`єктивно з`ясовано всі обставини справи. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.

Представник позивача (апелянта) - Биць І. А. у судовому засіданні підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі, вважає висновки суду першої інстанції неправильними та необґрунтованими. Просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Представник відповідача - Корнійчук С. П. у судовому засіданні не погодилася з доводами апеляційної скарги і вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Представники третьої особи - Юрков А. З. та Штогрин Л. В. у судовому засіданні не погодилися з доводами апеляційної скарги і вважають, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 13 листопада 2018 року Виконавчим комітетом Рівненської міської Ради прийнято рішення № 113 "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному", яким затверджений Порядок розміщення вивісок у місті Рівному (т.1, а. с.147).

Пунктом 2 вказаного рішення зобов`язано Управління архітектури та містобудування виконавчого комітету Рівненської міської ради забезпечити оприлюднення цього рішення в газеті "Сім Днів" та на офіційному сайті Рівненської міської ради в 10-денний строк з дня його прийняття.

За змістом пункту 3 цього ж рішення контроль за виконанням цього рішення доручено заступнику міського голови, а організацію його виконання - начальнику управління житлово-комунального господарства та заступнику начальника управління містобудування та архітектури.

Наведене рішення прийняте відповідно до Законів України: "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про благоустрій населених пунктів", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", "Про рекламу", "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", "Про охорону культурної спадщини", статті 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення, Правил благоустрою міста Рівного, з метою врегулювання правовідносин у сфері розміщення вивісок у місті Рівному, встановлення чіткої процедури розміщення вивісок, збереження автентичності історичного середовища та туристичної привабливості міста.

З матеріалів справи вбачається, що спірне рішення було оприлюднене шляхом його розміщення на офіційному сайті Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, та опубліковане у газеті "7 Днів" № 6 (1310) від 14 лютого 2019 року (т. 1, а. с.64).

Не погоджуючись з прийнятим відповідачем рішенням від 13 листопада 2018 року № 113 "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному" та вважаючи його таким, що порушує його права, позивач звернувся з позовом до суду про його скасування.

Відмовляючи у задоволенні цього адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оспорюваного рішення від 13 листопада 2018 року № 113 "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному" виконавчий комітет Рівненської міської ради діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, а також з використанням повноваження з метою, з якою воно надано.

Даючи правову оцінку такому висновку суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

П.2 Порядку розміщення вивісок, затвердженого спірним рішенням від 13 листопада 2018 року №113 передбачає, що цей Порядок регулює відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням вивісок у м. Рівному, визначає процедуру їх розміщення та регулює правовідносини між органами місцевого самоврядування і фізичними та юридичними особами, які виникають у процесі розташування вивісок на території міста Рівного, порядок їх демонтажу, регламентує загальні вимоги до вивісок, а також порядок контролю за дотриманням вимог цього Порядку. А пунктом 4 цього ж Порядку встановлено, що він є обов`язковим до виконання всіма підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та відомчого підпорядкування, а також фізичними особами, що здійснюють розміщення вивісок на території міста Рівного.

Враховуючи, що згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань видом діяльності позивача, серед іншого, є: рекламні агентства (код КВЕД 73.11), а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позивач є суб`єктом правовідносин, у яких Порядок розміщення вивісок, затверджений спірним рішенням відповідача від 13 листопада 2018 року № 113, підлягає застосуванню, у зв`язку з чим правильно відхилив заперечення відповідача щодо не порушення прав позивача таким рішенням.

Щодо покликань апелянта на те, що спірне рішення прийнято неповноважним органом, колегія суддів такі відхиляє як безпідставні виходячи з наступного.

Благоустрій населених пунктів відповідно до ст.2 Закону України від 06 вересня 2005 року №2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон № 2807-IV) передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; 2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

Ст.21 цього Закону передбачає, що елементами (частинами) об`єктів благоустрою є, зокрема, малі архітектурні форми.

Малі архітектурні форми - це елементи декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою, до яких належать, зокрема, інформаційні стенди, дошки, вивіски.

Згідно з ч.1 ст.10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

Разом з тим, ч.2 ст.10 цього Закону передбачає, що до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів.

Відповідно до п."а" ч.1 ст.30 Закону України Про місцеве самоврядування до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо організації благоустрою населених пунктів (підпункт 7).

Отже, аналіз зазначених норм свідчить про те, що виконавчий комітет Рівненської міської ради при прийнятті рішення № 113 від 13 листопада 2018 року діяв з метою виконання наданих йому повноважень у сфері благоустрою, з метою врегулювання правил розміщенням вивісок, які є малими архітектурними формами та належать до елементів (частин) благоустрою, тобто з використанням своїх повноважень з метою, з якою це повноваження надано.

Крім того, необхідно зазначити, що порядок розгляду і прийняття регуляторних актів, якими є оскаржуване рішення, регламентується Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 1160-IV), за приписами ст.8, 9 якого стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування Національним банком України затверджується спільно Кабінетом Міністрів України та Національним банком України, а методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування іншими розробниками проектів регуляторних актів - Кабінетом Міністрів України. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу є обов`язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений ст.13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений ст.13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання (ст.12 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності № 1160-IV).

Відповідно до ст.13 цього Закону план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет. Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Згідно зі ст.31 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики можуть створювати у своєму складі постійні комісії з питань реалізації державної регуляторної політики або можуть покладати ці повноваження на одну з існуючих постійних комісій відповідної ради (далі - відповідальна постійна комісія).

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики створюють у своєму складі в межах граничної чисельності структурні підрозділи з питань реалізації державної регуляторної політики або покладають реалізацію цих повноважень на один з існуючих структурних підрозділів чи окремих посадових осіб відповідного виконавчого органу ради (далі - відповідальний структурний підрозділ).

Організаційне забезпечення здійснення державної регуляторної політики сільським, селищним та міським головою здійснює відповідальний структурний підрозділ виконавчого органу сільської, селищної, міської ради.

Ст.32 цього Закону передбачає, що планування діяльності сільських, селищних, міських, районних у містах, районних та обласних рад з підготовки проектів регуляторних актів здійснюється в рамках підготовки та затвердження планів роботи відповідних рад у порядку, встановленому Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та регламентами відповідних рад, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.

У разі внесення на розгляд сесії ради проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу відповідальна постійна комісія приймає рішення про направлення проекту регуляторного акта на доопрацювання органу чи особі, яка внесла цей проект (ч.1 ст.33 Закону № 1160-IV).

Відповідно до ч.1 ст.35 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а також сільських, селищних та міських голів, проводиться до внесення цих проектів на розгляд засідання відповідного виконавчого органу ради або до внесення їх на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові.

Ч.1 ст.36 цього Закону передбачає, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин, орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Матеріалами справи стверджується, що Аналіз регуляторного впливу Порядку розміщення вивісок у м. Рівному та відповідний проект рішення був оприлюднений на офіційному сайті Рівненської міської ради у мережі Інтернет 18 травня 2018 року (т.1, а.с.101, 244-246), а проект Порядку розміщення вивісок у м. Рівному широко обговорювався громадою м. Рівного, що підтверджується статтями, розміщеними у мережі Інтернет (https://4vlada.com/yak-vyvisky-po-ievropejsky-mozhut-zminyty-oblychchia-rivnogo).

Крім того, рішення виконавчого комітету № 113 від 13 листопада 2018 року було оприлюдненого на офіційному сайті Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради у мережі Інтернет, що не заперечуються апелянтом.

Таким чином, доводи апелянта про відсутність аналізу регуляторного впливу та факту оприлюднення проектів нормативно-правових актів та спірних рішень в порядку, передбаченому Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , є безпідставними.

Разом з тим, щодо покликань апелянта на те, що спірне рішення було опубліковане у газеті "7 Днів" № 6 лише 14 лютого 2019 року (а.с.64 на звороті т.1), тобто з порушенням десятиденного строку, то колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що порушення строку оприлюднення оспорюваного рішення у друкованому засобі масової інформації не може бути єдиною та безумовною підставою для визнання такого нормативно-правового акту нечинним враховуючи оприлюднення спірного рішення на офіційному сайті Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради у мережі Інтернет.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308 затверджено Методику проведення аналізу впливу регуляторного акта (далі - Методика), яка встановлює вимоги до проведення аналізу впливу регуляторного акта (далі - аналіз), проект якого розроблений регуляторним органом. Аналіз проводиться до оприлюднення проекту акта.

З матеріалів справи вбачається, що Аналіз регуляторного впливу до проекту регуляторного акта - проекту рішення виконавчого комітету Рівненської міської ради "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному" (далі - Аналіз регуляторного впливу) проведено 17 травня 2018 року (а.с.247-252, т.1).

Пунктом 3 Методики визначено, що у процесі проведення аналізу: визначається проблема, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання; визначаються цілі державного регулювання; визначаються та оцінюються усі прийнятні альтернативні способи досягнення зазначених цілей, наводяться аргументи щодо переваги обраного способу; описуються механізм, який пропонується застосувати для розв`язання проблеми, і відповідні заходи; обґрунтовуються можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта; визначаються очікувані результати прийняття акта; обґрунтовується запропонований строк дії акта (у разі обмеження цього строку); визначаються показники результативності акта; визначаються заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності акта.

Згідно з п.4 Методики при визначенні проблеми, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання, зазначаються причини виникнення проблеми; обґрунтування неможливості її розв`язання за допомогою ринкових механізмів або чинних регуляторних актів; суб`єкти, на яких проблема справляє негативний вплив.

Так, у п.1 Аналізу регуляторного впливу "Визначення проблеми, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання" зазначено, зокрема, що необхідність розробки та прийняття проекту рішення виконавчого комітету Рівненської міської ради "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному" зумовлена доопрацюванням правового регулювання зазначеної проблеми на місцевому рівні. Частково розміщення вивісок регулюється нормативними актами Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади (наприклад: розташування вивісок органів державної влади, навчальних закладів тощо), ліцензійними умовами провадження певних видів господарської діяльності, правилами сертифікації послуг харчування, готельної діяльності, правилами торгівлі різними видами товарів. На теперішній час у місті недостатня база стосовно елементів розміщення та дизайну вивісок.

Колегія суддів не приймає до уваги покликання апелянта на те, що зазначений Аналіз регуляторного впливу викладено у довільній формі, яка не відповідає вимогам, встановленим у Додатку 1 до цієї Методики, без передбачених Додатком 1 таблиць, що також, на думку скаржника, підтверджує порушення відповідачем процедури прийняття спірного рішення, та надає підстави для висновку про його невідповідність встановленим нормативним вимогам, оскільки відповідно до Методики (пункт 13), результати аналізу викладаються письмово згідно з додатком 1 і підписуються розробником проекту, а в разі, коли розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація, - керівником органу, установи чи організації.

У зв`язку з наведеним вище колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що в цьому випадку виклад результатів аналізу, в тому числі у формі таблиць, не передбачає обов`язкового застосування форми додатку 1 до Методики, а передбачає письмову форму згідно з додатком 1, яка відповідачем є дотриманою.

Зі змісту Аналізу регуляторного впливу до проекту регуляторного акта - проекту рішення виконавчого комітету Рівненської міської ради "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному" від 17 травня 2018 року № 01-22/237 (а.с.247-252 т.1) вбачається, що такий відповідає вимогам до його наповнення, встановленим Методикою, оскільки він містить склад передбачених розділів та визначене змістовне навантаження: 1. "Визначення проблеми, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання"; 2. "Цілі державного регулювання"; 3. "Визначення та оцінка всіх альтернативних способів досягнення визначених цілей, аргументи щодо переваг обраного способу"; 4. "Опис механізму і заходів, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта"; 5. "Обґрунтування можливості досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта"; 6. "Визначення очікуваних результатів прийняття запропонованого регуляторного акта, розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та органів місцевого самоврядування внаслідок дії регуляторного акта"; 7. "Обґрунтування запропонованого строку дії регуляторного акта"; 8. "Визначення показників результативності дії регуляторного акта"; 9. "Заходи з відстеження результативності регуляторного акта".

Щодо покликань апелянта на те, що Методикою встановлено, що у разі коли проблема впливає на суб`єктів малого підприємництва, у всіх таблицях Аналізу необхідно конкретизувати питому вагу суб`єктів малого підприємництва у загальній кількості суб`єктів господарювання, на яких проблема справляє вплив, колегія суддів зазначає, що згідно з розділом I. "Визначення проблеми" Аналізу регуляторного впливу (Додаток 1 до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта) питома вага суб`єктів малого підприємництва у загальній кількості суб`єктів господарювання, на яких проблема справляє вплив, зазначається у разі коли проблема впливає на суб`єктів малого підприємництва.

З аналізу змісту розділу I "Визначення проблеми, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання" Аналізу регуляторного впливу (т. 1 а. с. 247-252) вбачається, що суб`єктами, на яких проблема справляє негативний вплив визначено жителів та гостей міста, для яких: небезпечні за технічним станом вивіски можуть становити загрозу для життя та здоров`я; незадовільний естетичний вигляд насичених вивісками фасадів будівель, пам`яток історико-культурної спадщини, що призводить до нарікання мешканців міста; порушення мовного режиму, що викликає пониження соціального та національного самопочуття.

Таким чином, враховуючи наведене вище, колегія суддів вважає, що доводи позивача у цій частині є безпідставними, а тому такі відхиляє.

Колегія суддів не приймає до уваги покликання апелянта щодо необхідності Тесту малого підприємництва (М-Тест) як обов`язкового додатку до Аналізу регуляторного впливу у формі додатку 4 до Методики, який наразі відсутній, оскільки Методикою не вимагається оформлення в обов`язковому порядку Тесту малого підприємництва (М-Тест) згідно з додатком 4 до Аналізу регуляторного впливу, що є предметом розгляду у справі.

Що стосується покликань апелянта на те, що відповідачем проігноровано приписи ст.34 Закону № 1160-IV в частині подання до уповноваженого органу з питань здійснення державної регуляторної політики проекту Порядку розміщення вивісок та аналізу його регуляторного впливу для підготовки пропозицій відповідно до принципів державної регуляторної політики, необхідно зазначити наступне.

Ст. 34 Закону Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності передбачає особливості розгляду сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою проектів регуляторних актів, в той час як Порядок розміщення вивісок у місті Рівному затверджений оспорюваним у справі рішенням виконавчого комітету Рівненської міської ради № 113 від 13 листопада 2018 року, яке прийняте у відповідності та у межах повноважень відповідача. В той же час ст.30 цього Закону не передбачає експертизу нормативно-правових актів виконавчих органів місцевих рад.

Таким чином, доводи про відсутність Аналізу регуляторного впливу та факту оприлюднення проекту нормативно-правового акту та спірного рішення в порядку, передбаченому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", спростовуються вищенаведеними нормами та фактичними обставинами справи.

Судом апеляційної інстанції також не беруться до уваги при вирішенні цього спору покликання апелянта на правові висновки викладенні в постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі №461/8220/13-а, від 31 січня 2018 року у справі №490/2099/15-а та від 20 лютого 2019 року у справі №812/1177/18, оскільки в цих справах досліджувалась правомірність процедури підготовки та оприлюднення аналізу регуляторного впливу і проекту регуляторного акта. Однак, як уже зазначалось, під час розгляду цієї адміністративної справи судом не встановлено порушення відповідачем процедури підготовки та оприлюднення проекту спірного регуляторного акта.

Щодо невідповідності деяких визначень та положень Порядку розміщення вивісок у місті Рівному, які, не узгоджуються (на думку апелянта) з правовими актами вищої юридичної сил, а саме: приписів Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067, то колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про необґрунтованість зазначених доводів позивача, оскільки відповідно до пункту 5 Порядку розміщення вивісок у місті Рівному, затвердженого спірним рішенням відповідача від 13 листопада 2018 року № 113, дія цього порядку не поширюється на відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у місті Рівному.

Щодо доводів апелянта про норми ч.2 ст.34 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" №2807-IV, згідно з якими Правила не можуть передбачати обов`язок фізичних і юридичних осіб щодо отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших документів дозвільного характеру, а також повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ, організацій, утворених такими органами, видавати зазначені документи, та зазначення, що ч.2 цієї ж статті Закону № 2807-IV визначено, що Правила благоустрою території населеного пункту включають, серед іншого, порядок розміщення малих архітектурних форм, якими є вивіски, то ст.34 цього Закону встановлено вимоги до Правил благоустрою території населеного пункту та визначено їх зміст, в той час як спірним рішенням затверджено Порядок розміщення вивісок у місті Рівному, а не Правила благоустрою міста Рівне.

Аналізуючи вищенаведені правові норми та фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність позовних вимог, оскільки суб`єктом владних повноважень доведено обґрунтованість та правомірність прийняття оспорюваного рішення від 13 листопада 2018 року № 113 "Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному", при прийнятті такого відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, а також з використанням повноваження з метою, з якою воно надано.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Крім того, колегія суддів зазначає, що інші зазначені позивачем в апеляційній скарзі обставини, крім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч.6 ст.139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 139, 242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Приватного підприємства "Фірма "АВЛ-Дизайн" залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року у справі №460/1123/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий- суддя О. І. Мікула Судді А. Р. Курилець М. П. Кушнерик Повне судове рішення складено 25 лютого 2020 року.