Постанова

від 08.04.2020 по справі 400/347/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 квітня 2020 року

Київ

справа №400/347/19

адміністративне провадження №К/9901/23121/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 та фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 (головуючий суддя: Фульга А.П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019 (головуючий суддя: Крусян А.В., судді: Градовський Ю.М., Яковлєв О.В.) у справі № 400/347/19 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Вознесенської міської ради Миколаївської області, третя особа Комунальне підприємство Вознесеньске міжміське бюро технічної інвентаризації про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії ,

В С Т А Н О В И В:

08.02.2019 фізична особа-підприємець ОСОБА_1 та фізична особа - підприємець ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Вознесенської міської ради Миколаївської області (далі - відповідач), третя особа - Комунальне підприємство "Вознесенське міжміське бюро технічної інвентаризації", в якому просили суд:

визнати протиправним та скасувати рішення Вознесенської міської ради Миколаївської області №19 від 17.08.2018 "Про надання дозволу Комунальному підприємству "Вознесенське міжміське бюро технічної інвентаризації" на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для надання в постійне користування";

визнати протиправним та скасувати рішення Вознесенської міської ради Миколаївської області №66 від 21.09.2018 "Про відмову ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , для надання в оренду";

визнати протиправним та скасувати рішення Вознесенської міської ради Миколаївської області №67 від 21.09.2018 Про відмову ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_2 , для надання в оренду";

визнати протиправним та скасувати рішення Вознесенської міської ради Миколаївської області №68 від 21.09.2018 Про відмову ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_3 , для надання в оренду ;

зобов`язати Вознесенську міську раду Миколаївської області прийняти рішення, яким надати позивачам дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, розташованої за адресою: АДРЕСА_4 , приблизною площею по 0,0012 га за кожною адресою, для надання в оренду терміном на 5 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.04.2019, яка залишена без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019, закрито провадження у справі та роз`яснено позивачу, що заявлені позовні вимоги належать до розгляду в порядку господарського судочинства.

Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що оскільки позивачі у справі обґрунтовують порушення своїх прав наявністю у них дійсного речового права, зазначаючи про переважне право на укладання договорів оренди земельних ділянок, а отже наголошують на наявність у них відповідних цивільних прав та інтересів, то такі права й інтереси залежно від суб`єктного складу можуть бути предметом захисту в порядку цивільного або господарського судочинства.

14.08.2019 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга від позивачів, надіслана 10.08.2019, у якій скаржники просять передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, скасувати ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 про закриття провадження у справі та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019.

Касаційна скарга мотивована тим, що спір про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та про оскарження дій суб`єкта владних повноважень щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу є публічно-правовим, а отже підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Скаржники стверджують, що в позові вони не заявляють вимог щодо визнання за ними права власності на земельну ділянку, а заявляють вимоги про визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень, які перешкоджають в реалізації права на отримання земельної ділянки у користування.

Ухвалою Верховного Суду від 22.08.2019 відкрито провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

11.09.2019 справа № 400/347/19 надійшла на адресу Верховного Суду.

16.09.2019 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, де він зазначає, що оскаржувані позивачами рішення, ухвалені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а доводи, викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2019 задоволено клопотання позивачів, справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду, у зв`язку з оскарженням позивачами судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 28.01.2020 справу повернуто на розгляд відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Повертаючи справу № 400/347/19 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що правова позиція у подібних правовідносинах вже викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.04.2019 у справі №921/158/18.

Ухвалою Верховного Суду від 07.04.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

В порядку статті 31, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами автоматизованого розподілу від 07.04.2020, здійснено заміну судді Саприкіної І.В., у зв`язку з її перебуванням у відпустці.

При розгляді касаційної скарги Верховний Суд враховує вимоги статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Водночас суд застосовує процесуальний закон, який діяв на момент подання касаційної скарги, оскільки розгляд касаційного провадження не був завершений до набрання чинності змін до КАС України.

Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального та матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що відсутні підстави для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 на праві приватної власності, на підставі договорів купівлі-продажу №1418 від 06.09.2000, №340 від 29.05.1997, №1420 від 06.09.2000, №342 від 29.05.1997, №1415 від 06.09.2000, №337 від 29.05.1997 належать тимчасові споруди (кіоски) призначені для здійснення торгівельної діяльності, що розташовані за адресами: АДРЕСА_5 АДРЕСА_1 .

Розпорядженнями виконавчого комітету Вознесенської міської ради народних депутатів Миколаївської області від 27.05.1996 №184-р; від 30.05.1996 №198-р позивачам надано дозволи на відкриття кіосків за вищезазначеними адресами.

Рішенням Вознесенської міської ради Миколаївської області від 19.04.2002 №19 надано в тимчасове довгострокове користування на умовах оренди терміном на 5 років земельні ділянки за рахунок земель резервного фонду під забудованими землями, зокрема ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 для обслуговування приватних кіосків та магазинів, в тому числі, і за вищезазначеними адресами.

26.05.2017 між територіальною громадою м. Вознесенська в особі Вознесенської міської ради Миколаївської області (орендодавець) та ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 (орендарі) укладено договори оренди землі, згідно умов яких орендодавець надає, а орендарі приймають в строкове платне користування земельну ділянку загальною площею 0,0012 га для розміщення та обслуговування кіосків, що розташовані за адресами: АДРЕСА_4 .

Згідно з пунктами 5,7 вищезазначених договорів в період дії даного договору орендар зобов`язаний оформити правовстановлюючі документи на земельні ділянки. Договори діють протягом 11 місяців з моменту їх реєстрації у Вознесенській міській раді з 26.05.2017 по 25.04.2018.

Листом виконавчого комітету Вознесенської міської ради Миколаївської області повідомлено позивачів про закінчення терміну дії вищезазначених договорів оренди землі 25.04.2018.

Листом відділу містобудування та архітектури Вознесенської міської ради від 16.08.2018 №149/12-05/38 повідомлено позивачів, що по АДРЕСА_6 , АДРЕСА_1 , встановлені тимчасові споруди без правовстановлюючих дозвільних документів, що обумовлені Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244.

Також повідомлено, що згідно протоколу №01 від 19.01.2017 засідання робочої групи з розроблення Порядку розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності на конкурсних засадах на території міста Вознесенська було вирішено відвести земельні ділянки під тимчасовими спорудами в постійне користування КП Вознесенське міжміське бюро технічної інвентаризації .

Рішенням Вознесенської міської ради Миколаївської області від 17.05.2018 №19 надано дозвіл КП Вознесенське міжміське бюро технічної інвентаризації на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, для надання в постійне користування за адресами: АДРЕСА_1 , приблизною площею 0,0030га; вул. Михайлівська, 3 а, приблизною площею 0,0030га; АДРЕСА_3 , приблизною площею 0,030га.

16.08.2018 ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 подали до Вознесенської міської ради заяви про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 0,012га із категорії земель за основним цільовим призначенням - землі житлової та громадської забудови, для розміщення та обслуговування кіоску для надання в оренду, за адресами: АДРЕСА_7 АДРЕСА_2 .

Рішеннями Вознесенської міської ради Миколаївської області від 21.09.2018 №66, №67, №68 відмовлено ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розташованих за адресами: АДРЕСА_4 , приблизною площею 0,0012га, із категорії земель за основним цільових призначенням - землі житлової та громадської забудови, для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, для надання в оренду.

Вважаючи протиправними вищезазначені рішення про відмову у наданні дозволу на виготовлення проектів землеустрою, позивачі звернулися до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Так, згідно зі статтею 5 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.

За змістом частини 1 статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні до виключної компетенції відповідної ради належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, які розглядаються виключно на пленарному засіданні ради-сесії.

Статтею 80 ЗК України передбачено, що суб`єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.

Згідно із статтею 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій, Вознесенською міською радою Миколаївської області надані третій особі дозволи на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, на яких розміщуються тимчасові споруди (кіоски) призначені для здійснення торгівельної діяльності, що належать на праві приватної власності позивачам.

Отже, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивачі звернулись до суду за захистом порушеного права на першочергове надання дозволу на складання проектів землеустрою для оформлення оренди земельних ділянок.

Оскільки позивачі у справі посилаючись на наявність у них речового права на об`єкти що знаходяться на відповідних земельних ділянках, обґрунтовують переважне право на отримання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду, а отже, наголошують на наявність у них відповідних цивільних прав та інтересів, то такі права й інтереси залежно від суб`єктного складу спору можуть бути предметом захисту в порядку цивільного або господарського судочинства.

Згідно пункту 6 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (надалі - ГПК України) встановлено, зокрема, що господарські суди розглядають справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю).

З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ГПК України.

За практикою Європейського суду з прав людини (наприклад рішення у справі Сокуренко і Стригун проти України ) суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися судом, встановленим законом у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Правова позиція у подібних правовідносинах з питань юрисдикції спорів щодо оскарження рішень про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.04.2019 у справі № 921/158/18.

У цій справі у контексті окреслених фактичних обставин Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо особа стверджує про порушення своїх прав наслідками, спричиненими рішенням, дією чи бездіяльністю органу місцевого самоврядування, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни або припинення її цивільних прав чи інтересів або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, зокрема і щодо оформлення права на земельну ділянку під набутим у власність будинком або спорудою, то визнання незаконними таких рішень, їх скасування, визнання дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування неправомірними, є способами захисту відповідних цивільних прав та інтересів.

Відтак Велика Палата визнала помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що спір у вказаній справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки він має вирішуватися з огляду на суб`єктний склад його сторін та характер спірних правовідносин у порядку господарського судочинства.

За такого правового регулювання, встановлених обставин та наявності правової позиції Великої Палати Верховного Суду у подібних правовідносинах, колегія суддів Верховного Суду погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку господарського судочинства.

За приписами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Керуючись статті 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 та фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019 у справі №400/347/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О.П. Стародуб

В.М. Шарапа