Ухвала

від 20.05.2020 по справі 806/1001/17

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

20 травня 2020 року м. Житомир справа № 806/1001/17

категорія 110010000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Гуріна Д.М.,

секретар судового засідання Шуляк О.Ю.,

за участю: прокурора Рудченка М.М., представника позивача Кемки Д.В.,

представників третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн" Деми Н.В. Коца В.В.,

представник відповідача у судове засідання не з`явився,

представник третьої особи - Державної служби України з питань праці у судове засідання не з`явилися,

розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання про залишення позовної заяви без розгляду в адміністративній справі за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн", Державна служба України з питань праці, про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами,

встановив:

Заступник прокурора Житомирської області в інтересах Житомирської обласної ради звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю Райт Солюшн , Державна служба України з питань праці, у якому просив визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №4786, виданий 26 серпня 2016 року Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю Райт Солюшн з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Правобережна ) на території Житомирської області Овруцького району між селами Шебедиха та Устиновка загальною площею 3405,5 га.

Підставою для звернення до суду з позовом слугували протиправні, на переконання позивача, дії відповідача щодо видачі спеціального дозволу на користування надрами №4786 від 26 серпня 2016 року Товариству з обмеженою відповідальністю Райт Солюшн . В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що прокуратурою виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів, поданих для отримання спеціального дозволу на користування надрами, не було дотримано процедуру та підстав отримання спірного спеціального дозволу на користування надрами, а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами та видачі відповідного дозволу.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2017 року, позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним і скасовано спеціальний дозвіл на користування надрами №4786, виданий 26 серпня 2016 року Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю Райт Солюшн .

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року апеляційні скарги Державної служби геології та надр України та ТОВ Райт Солюшн задоволено. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2017 року скасовано. Ухвалено нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено. Скасовано заходи забезпечення адміністративного позову, вжиті ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року.

Постановою Верховного Суду від 24 березня 2020 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.

7 квітня 2020 року до Житомирського окружного адміністративного суду надійшли матеріали справи №806/1001/17.

Відповідно до протоколу автоматичного розподілу судової справи між суддями від 7 квітня 2020 року вказана справа була передана для розгляду головуючому судді Гуріну Д.М.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року прийнято справу до загального позовного провадження та призначено підготовче засідання з повідомленням (викликом) осіб на 20 травня 2020 року на 15:00.

8 травня 2020 року на адресу суду від третьої особи ТОВ Райт Солюшн надійшли заперечення на позовну заяву (Том №4 а.с.166-176), в яких товариство проти задоволення позовних вимог заперечувало та просило відмовити у задоволенні позовних вимог. Зазначило, що позивачем не надано обґрунтувань та допустимих доказів на підтвердження відсутності у ТОВ Райт Солюшн цілісного майнового комплексу для необхідності отримання спеціального дозволу на користування надрами. Крім того не надано жодних аргументів щодо відсутності у майна, орендованого ТОВ Райт Солюшн , вимог та ознак цілісного майнового комплексу. Заступником прокурора та позивачем не наведено правового обґрунтування необхідності розміщення земельної ділянки та будівель для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (бурштину), виключно на території родовища. Крім того нормами чинного законодавства також не передбачено отримання погодження на надання земельної ділянки для користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки бурштину. Подані ТОВ Райт Солюшн документи та заява на отримання дозволу повністю відповідали вимогам законодавства, тому у відповідача були відсутні підстави для відмови у наданні дозволу на спеціальне користування надрами. Також третьою особою у запереченнях на позовну заяву зазначено, що лист голови Житомирської обласної ради від 18 березня 2016 року не є позицією ради, оскільки це лише особиста позиція голови, що не відповідає вимогам законодавчо встановленого порядку видачі дозволів та Закону України Про місцеве самоврядування , оскільки рішення радою приймаються на пленарних засіданнях. Щодо несвоєчасності оплати збору за надання спеціального дозволу на користування надрами, то третьою особою в запереченнях зазначено, що відповідна оплата була проведена 31 травня 2016 року, тобто одразу після отримання листа відповідача від 30 травня 2016 року №9658/13/12-16 із зазначенням суми та реквізитів оплати, тому посилання позивача на порушення строків оплати є безпідставними. До заперечень додано експертний висновок відповідно до якого сукупність активів ТОВ Райт Солюшн , а також ДП Українська геологічна компанія повністю відповідає визначенню поняття цілісний майновий комплекс.

8 травня 2020 року на адресу суду від відповідача надійшов відзив на адміністративний позов (Том №4 а.с.188-192), у якому він просив відмовити у задоволенні позовних вимог з підстав, що викладені у відзиві. В обґрунтування заперечень відповідачем зазначено, що ТОВ Райт Солюшн була подана заява на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, як власником/орендарем цілісного майнового комплексу. До пакету документів було надано договори оренди нежитлових будівель, земельної ділянки та приладів устаткування та інших технічних засобів. При обробці пакету документів було встановлено, що зазначений комплекс будівель та обладнання може забезпечити завершений цикл з геологічного вивчення та дослідно-промислової розробки бурштину Правобережної ділянки у відповідності до поданої програми робіт та з врахуванням Інструкції із застосування Класифікації запасів ресурсів корисних копалин державного фонду надр до родовищ бурштину. Крім того, відповідач вказав, що жодними нормативно-правовими актами не передбачено визначення цілісного майнового комплексу, а також не передбачено такої умови, як розміщення майнового комплексу на території родовища корисних копалин. Стосовно погодження Житомирською обласною радою, відповідач вказав, що лист від 18 березня 2016 року №р-5-20/547 не є погодженням чи відмовою у погодженні, а також не є належним документом відповідно до Порядку №615, а також рішення №208 від 31 березня 2016 року, яким було відмовлено у погодженні надання спеціального дозволу ТОВ Райт Солюшн у визначені законодавством строки, а саме до 25 березня 2016 року відповідач не отримав. На підставі викладеного просить відмовити у задоволенні позовних вимог.

У підготовче засідання 20 травня 2020 року прибули прокурор, представник Житомирської обласної ради та представники третьої особи ТОВ Райт Солюшн .

Представник відповідача - Державної служби геології та надр України у підготовче засідання 20 травня 2020 року не прибув. 19 травня 2020 року надіслав на адресу суду електронною поштою клопотання про відкладення розгляду справи через запровадження карантину (Том №4 а.с.200-201).

Представник третьої особи - Державної служби України з питань праці у підготовче засідання 20 травня 2020 року не прибув, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений вчасно та належним чином (Том №4 а.с.163).

20 травня 2020 року представником Житомирської обласної ради у підготовчому засіданні подано відповідь на відзив (Том №4 а.с.207-214), в якому проти доводів відповідача Житомирська обласна рада заперечує та просить задоволити позовні вимоги.

20 травня 2020 року представником третьої особи ТОВ Райт Солюшн у підготовчому засіданні подано клопотання та заяву. Клопотання про зміну статусу учасника адміністративного провадження (Том №4 а.с.217-218) згідно з яким він просить змінити процесуальний статус ТОВ Райт Солюшн з третьої особи, без самостійних вимог на стороні відповідача та відповідача. А також заяву про залишення позову без розгляду (Том №4 а.с.219-224).

Судом поставлено на обговорення заява третьої особи ТОВ Райт Солюшн про залишення позовної заяви без розгляду.

В обґрунтування заяви ТОВ Райт Солюшн зазначило, що позивач, який є суб`єктом владних повноважень, не вказав правових підстав, які надають право обласній раді для звернення до адміністративного суду із даним позовом, а також прокурором не обґрунтовано на захист яких саме інтересів держави було подано позов та не зазначено необхідність захисту таких інтересів.

Прокурор у судовому засіданні зазначив, що обґрунтування участі прокурора у даній справі було викладене у додаткових поясненнях у 2017 році, а також пояснив, що Житомирська обласна рада направила прокурору листа про необхідність звернення до суду, тому вважає, що Житомирська обласна рада вчинила бездіяльність, оскільки не оскаржила видачу дозволу до суду, у зв`язку з чим участь прокурора у даній справі є необхідною.

Представник Житомиської обласної ради не заперечувала, що Житомирська обласна рада могла самостійно звернутись з даним позовом до суду без участі органів прокуратури, однак, представником ради пояснено, що у зв`язку із подіями 2016 року, а саме: високою соціальною напругою серед місцевих мешканців та територіальної громади Овруцького району та Житомирської області вцілому внаслідок видачі спірного дозволу, можливим протиправним видобутком бурштину та ймовірною його подальшою реалізацією, Житомирською обласною радою було прийнято рішення про звернення до прокуратури Житомирської області із відповідним листом про представництво інтересів у суді та звернення з адміністративним позовом.

Заслухавши прокурора, представника Житомирської обласної ради та представників третьої особи, розглянувши матеріали справи, суд дійшов висновку, що заява про залишення позову без розгляду підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Статтею 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.

Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до приписів частини 1 статті 64 Кодексу України про надра спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

Разом з тим, відповідно до частин 1, 2 статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За визначенням пункту 8 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України).

Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон №1697-VII.

Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53, 54 Кодексу адміністративного судочинства України.

Зокрема, згідно з частинами 3, 4, 5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

У свою чергу, відповідно до частини 3 статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, з`ясовуючи поняття інтереси держави зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини названого вище рішення Конституційного Суду України).

Аналогічні правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 8 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та у постанові Верховного Суду від 19 березня 2020 року у справі №240/3384/19.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила наступне.

Згідно з частиною 4 статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини 3 статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Суд дійшов висновку, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Отже, зважаючи на викладену позицію Верховного Суду, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

У даній адміністративній справі заступник прокурора Житомирської області обґрунтовує своє звернення з даним позовом в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради наявністю інтересів держави у вигляді порушення Держгеонадрами визначеної чинним законодавством процедури видачі спеціального дозволу на користування надрами в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу поза аукціоном, відсутності всіх необхідних погоджень уповноважених органів, порушення безпосередніх інтересів територіальної громади Житомирської області в особі як місцевих рад, в частині відсутності погоджень останніх на отримання земельної ділянки для дослідно-промислової розробки родовища бурштину, так і в особі обласної ради щодо її прямої незгоди та відмови у наданні погодження на отримання спірного дозволу. Вважає, що у даному випадку інтереси територіальної громади збігаються з інтересами держави, у зв`язку з чим прокурор звернувся із позовом на захист інтересів держави в особі Житомирської обласної ради.

У своїх додаткових письмових поясненнях (Том №1, а.с. 191-194) Заступник прокурора Житомирської області зазначив, що з часу коли обласній раді стало відомо про порушення її інтересів (27.02.2017) обласною радою не вжито заходів до оскарження спеціального дозволу до суду.

Звертаючись до згаданого рішення Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17 за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю Райт Солюшн про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами, слід зазначити, що у наведеній справі з аналогічних правовідносин Верховним Судом у пунктах 76-78 рішення зазначено:

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора з позовом до суду стало звернення Житомирської обласної ради до прокуратури Житомирської області, в якому Рада повідомляла про порушення порядку видачі дозволу на спецкористування ТОВ Райт Солюшн , яке полягає у неотриманні згоди Ради, і просило вжити відповідних заходів. При цьому Рада не повідомила причин, які перешкоджають їй самостійно захистити інтереси Ради, які збігаються з інтересами держави. Прокурор теж не з`ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва.

З огляду на це, Суд вважає, що у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Отже, у наведеній справі з аналогічних правовідносин щодо іншого дозволу Верховний Суд дійшов висновку про те, що у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон №280/97-ВР) обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно зі статтею 18-1 Закону №280/97-ВР орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Отже, за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на звернення до суду. Таке право випливає із конституційного повноваження органу місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення.

У даному ж випадку, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, однак, такі твердження є помилковими та не доведені прокурором, а отже й передбачені Кодексом адміністративного судочинства України і Законом №1697-VII підстави для подання цього позову у заступника прокурора Житомирської області відсутні.

Як встановлено з матеріалів справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, у першу чергу, до компетенції Житомирської обласної ради, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та Кодексом адміністративного судочинства України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або ж здійснює його неналежним чином. При цьому, у такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі №0640/4292/18 (пункт 122. постанови) за позовом заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи: Державне підприємство Словечанське лісове господарство , Товариство з обмеженою відповідальністю Фірма Лисс , про визнання протиправним і скасування протоколу і рішення.

Як пояснив у судовому засіданні представник Житомирської обласної ради, рада могла самостійно звернутись до суду але було вирішено залучити прокуратуру до розгляду справи, у зв`язку з чим було направлено відповідного листа прокурору.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф.В. проти Франції (F.W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі Менчинська проти Російської Федерації (рішення від 15 січня 2009 року, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави .

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З наведеного слідує, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Верховний Суд у постанові Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі №0640/4292/18 зазначив, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача стосовно надання дозволу, який оскаржується при розгляді справи по суті. Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для такого розгляду. Правомірність надання оскарженого дозволу, зокрема й з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.

У даному випадку, перебравши на себе повноваження позивача, прокурор не обґрунтував та не довів належними і допустимими доказами неналежного виконання Житомирською обласною радою своїх обов`язків щодо звернення до суду та відповідно необхідності участі прокурора у справі.

Зазначене у сукупності вказує на відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду із даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог, а тому, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, його належить залишити без розгляду.

Керуючись статтями 240, 243, 248, 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

ухвалив:

Задовольнити клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн" про залишення позовної заяви без розгляду.

Залишити без розгляду позовну заяву заступника прокурора Житомирської області (вул. Святослава Ріхтера, 11, м. Житомир, 10008, код ЄДРПОУ 02909950) в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради (майдан ім.С.П. Корольова, 1, м. Житомир, 10014, код ЄДРПОУ 13576948) до Державної служби геології та надр України (вул.Антона Цедіка, 16, м. Київ, 03057, код ЄДРПОУ 37536031), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн" (вул.Герцена, 19/А, м.Олевськ, Житомирська область, 11100, код ЄДРПОУ 39921587), Державна служба України з питань праці (вул.Десятинна, 14, м.Київ, 01601, код ЄДРПОУ 39472148), про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами №4786, виданого 26 серпня 2016 року Державною службою геології та надр України.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби строк оскарження продовжується на строк дії такого карантину.

Повний текст ухвали виготовлено: 25 травня 2020 року.

Суддя Д.М. Гурін