Постанова

від 28.05.2020 по справі 640/11643/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 травня 2020 року

Київ

справа №640/11643/19

адміністративне провадження №К/9901/4128/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.09.2019 (головуючий суддя: Васильченко І.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019 (головуючий суддя: Сорочко Є.О., судді: Єгорова Н.М., Федотов І.В.) у справі №640/11643/19 за позовом Громадської організації "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Генеральна прокуратура України, Товариство з обмеженою відповідальністю "СПЕЦМЕХБУД 21" про визнання протиправним і скасування дозволу на виконання будівельних робіт,

В С Т А Н О В И В:

У червні 2019 року Громадська організація "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" (далі - ГО "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" або позивач) звернулася до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України або відповідач), треті особи: Генеральна прокуратура України, Товариство з обмеженою відповідальністю "СПЕЦМЕХБУД 21" (далі - ТОВ "СПЕЦМЕХБУД 21"), в якому просила визнати протиправним і скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113191550829 від 04.06.2019, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України на будівництво об`єкта "Будівництво житлових будинків (Будинок №3) (Коригування), адреса об`єкта: м . Київ, Печерський район, вул . Московська, 8, корп . 34 у кварталі обмеженому вулицями Михайла Грушевського, Московської та Кловським узвозом".

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що будівництво об`єкта ведеться із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки наміри забудови земельної ділянки не відповідають її функціональному призначенню, а сама земельна ділянка має обмеження у використанні. Також позивач стверджує, що третіми особами не враховані обмеження гранично допустимої висотності об`єкту; всупереч вимогам Закону України "Про охорону культурної спадщини" не було отримано дозволу на проведення земляних робіт, а також планувальними рішеннями не враховано необхідність забезпечення мешканців необхідною кількістю машино-місць та об`єктів соціально-культурного призначення. Крім того, на переконання позивача Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, що використовувались у якості вихідних даних для проектування об`єкта будівництва стосуються іншої земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:82:033:0002), ніж на якій заплановано здійснення будівництва згідно оскаржуваного дозволу (кадастровий номер 8000000000:82:033:0011).

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.09.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, насамперед, виходив з того, що позивачем не доведено порушення спірними правовідносинами його охоронюваних законом прав та інтересів. По суті порушень, які на думку позивача мали місце у цих правовідносинах суди виходили з того, що будівництво об`єкта проводиться із дотриманням встановлених законодавством норм, стандартів і правил на підставі чинної дозвільної документації. Зокрема, суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що на отримання дозволу замовником було подано органу державного архітектурно-будівельного контролю вичерпний перелік документів, передбачений статтею 37 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон №3038-VI), оформлених у відповідності до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Підстав для відмови у видачі оскаржуваного дозволу судами попередніх інстанцій в ході судового розгляду не встановлено. Суди встановили, що після видачі Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:82:033:0002 відбувся її поділ, в результаті чого утворилася земельна ділянка з кадастровим номером 8000000000:82:033:0011, власне на якій і ведуться будівельні роботи. Тобто новоутворена земельна ділянка є частиною земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:82:033:0002, що спростовує твердження позивача про те, що Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані на забудову іншої земельної ділянки і не можуть враховуватися у якості вихідних даних для проектування об`єкта будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:82:033:0011. Суди попередніх інстанцій із відомостей наявних у Державному земельному кадастрі про земельну ділянку від 29.05.2019 №НВ-8000954532019 встановили, що земельна ділянка з кадастровим номером 8000000000:82:033:0011, яка розташована за адресою: м . Київ, вул. Московська, 8 , має цільове призначення - для іншої житлової забудови, належить до категорії земель житлової та громадської забудови, вид використання для будівництва та експлуатації житлового будинку, що спростовує доводи позивача, щодо невідповідності намірів забудови її функціональному призначенню. Також суди попередніх інстанцій констатували, що відповідно до відомостей, зазначених у технічній документації на об`єкт будівництва, його допустима висота від денної поверхні землі до парапету видимої частини пласкої покрівлі може становити 55-60 м., загальна висота проектованого об`єкту - не вище 246,6 м, на рівні 17-ти наземних поверхів, що спростовує твердження позивача про неможливість здійснення багатоповерхової забудови на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:82:033:0011. Суди попередніх інстанцій також відхилили доводи позивача про неврахування планувальними рішеннями необхідності забезпечення мешканців необхідною кількістю машино-місць та майданчиків благоустрою, з огляду на те, що наразі розробляється Детальний план території, в якому буде передбачено забезпечення мешканців житлового будинку на вул. Московській, 8, корп. 34 (Кловський узвіз, 19 ) необхідною кількістю місць паркування у наземно-підземному багатопоярусному паркінгу. Не знайшли свого підтвердження матеріалами справи і доводи позивача про неотримання замовником дозволу на проведення земляних робіт, оскільки такий наданий Міністерством культури України і наявний в матеріалах справи.

Не погоджуючись із зазначеними судовими рішенням, позивач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені рішення та ухвалити нове про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. Право звернення з цим позовом до суду скаржник обґрунтовує тим, що таке передбачено його статутними документами, а отже останній діє в межах правового поля, обумовленого законодавцем, і може вдаватися до будь-яких законних, в т.ч., і судових процедур проти осіб, які здійснюють будівництво із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Скаржник наполягає, що оскаржуваний дозвіл видано суб`єктом владних повноважень, всупереч невідповідності поданих документів вимогам законодавства, зокрема: видані Містобудівні умови та обмеження стосувалися іншої земельної ділянки; наміри забудови не відповідають функціональному призначенню земельної ділянки; відсутній детальний план території; планувальними рішеннями не враховано необхідність забезпечення мешканців необхідною кількістю машино-місць та об`єктів соціально-культурного призначення; проектна документація об`єкта "Будівництво житлових будинків (Будинок №3) (Коригування), адреса об`єкта: м. Київ, Печерський район, вул. Московська, 8, корп. 34 у кварталі обмеженому вулицями Михайла Грушевського, Московської та Кловським узвозом" затверджена заступником Генерального прокурора Ю. Столярчуком без відповідних повноважень. Згідно положень частини четвертої статті 37 Закону №3038-VI невідповідність поданих документів вимогам законодавства є самосійною підставою для відмови у видачі дозвільного документа, що безпідставно не враховано судами попередніх інстанцій при вирішення спору.

Ухвалою Верховного Суду від 17.03.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

На адресу Верховного Суду від Офісу Генерального прокурора та ТОВ "СПЕЦМЕХБУД 21" надійшли відзиви на касаційну скаргу, у яких останні з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просили суд касаційної інстанції залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу позивача без задоволення.

Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

В порядку статті 31, пункту 15 Перехідних положень КАС України, за результатом автоматизованого розподілу здійснено заміну судді Саприкіної І.В., у зв`язку з відрахуванням судді Саприкіної І.В. зі штату Верховного Суду.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Генеральна прокуратура України звернулася до відповідача із заявою про надання їй дозволу на виконання будівельних робіт по об`єкту "Будівництво житлових будинків" (Будинок №3) (Коригування) адреса об`єкта: м. Київ, Печерський район, вул. Московська, 8, корп. 34 у кварталі обмеженому вилицями Михайла Грушевського , Московської та Кловським узвозом", за результатами розгляду якої 04.06.2019 ДАБІ України видано оскаржуваний дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113191550829.

Вважаючи, що у відповідача були відсутні законні підстави видавати Генеральній прокуратурі України дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113191550829 від 04.06.2019, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Отже, питання щодо права позивача оскаржувати рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом України від 17.02.2011 №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон №3038-VI) визначені правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно із частиною 2 статті 4 Закону № 3038 суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Відповідно до пункту 2 частини 3 статті 6 Закону № 3038 до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, у тому числі, (...) є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Постановою Кабінету Міністрів від 13 квітня 2011 року № 466 Про деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт, затверджений Порядок який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт (далі - Порядок № 466)

Пунктом 3 Порядку № 466 передбачено, що надання (отримання), відмова у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Згідно із пунктом 7 статті 7 Закону № 3038 надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів здійснюється, у тому числі, (…) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За приписами пункту 27 Порядку № 466 дозвіл видається на безоплатній основі відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю за формою, наведеною у додатку 9 до цього Порядку.

Отже, за змістом наведених норм відповідач є суб`єктом владних повноважень в розумінні пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України.

В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Отже, у справі, судами попередніх інстанцій встановлено, що звертаючись до суду ГО "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" покликалась на реалізацію статутних завдань організації, спрямованих на протидію незаконного будівництва.

Проте визначені у статуті мета та напрямки діяльності громадської організації містять загальні положення без конкретизації сфери, нагляд за якою здійснюється з боку позивача.

Також суд першої інстанції наголосив, що позивачем не зазначено, в чому саме полягає порушення спірним дозволом його особистих прав чи інтересів, наведено лише обов`язок такого оскарження з посиланням на положення Статуту ГО "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" та зазначено про наявність права звернення до суду з відповідним позовом, оскільки існування можливих протиправних рішень органів влади свідчить про порушення права громадян на правову державу та демократичне суспільство. Більш того, позивачем не надано жодного доказу на підтвердження його доводів щодо занепокоєності з боку громадськості з приводу відповідного будівництва. В матеріалах справи відсутні будь-які звернення громадян про захист їх прав та інтересів, на які посилається позивач у своєму позові.

З урахуванням обставин встановлених судом першої інстанції суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що доводи позивача є абсолютно абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірним дозволом на жодні конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать виключно про незгоду позивача з указаним дозволом, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу. Безпосередньо позивач не зазнав жодного втручання в свої права або реальної шкоди внаслідок видачі спірного дозволу, оскільки останній не спричинив впливу саме на позивача.

За позицією судів першої та апеляційної інстанції позивач не зазначає жодних конкретних осіб, за захистом прав яких він звернувся до суду, а лише абстрактно посилається на наявність таких осіб, що не дало судам можливості визначити дійсне порушення прав, свобод чи інтересів будь-кого у спірних правовідносинах. Не вказує позивач своїх членів, за захистом прав яких він звернувся до суду, а також і інших осіб, які зверталися до позивача з цього питання. Це унеможливлює у відповідності до частин першої-другої статті 48 КАС встановлення можливого належного позивача у даній справі, права якого є реально порушеними та який має право на звернення до суду із цим позовом.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Проте Верховний Суд наголошує, що позивач звернувся за захистом не своїх прав, а за позицією останнього своїх законних інтересів, оскільки вважає оскарження незаконного дозволу на будівництво своїм прямим обов`язком. Також позивач вважає, що існування в Україні можливих протиправних рішень органів влади свідчить про порушення права громадян на правову державу та демократичне суспільство.

За своїм смисловим навантаженням термін законний інтерес є тотожним охоронюваному законом інтересу , оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статтей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

в) є визначеним оскільки благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово її );

д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача оскільки це виключає можливість віднесення спору до юридичного відповідно до частини 2 статті 124 Конституції України;

в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Аналогічна позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17.

Проте, як встановлено судами першої та апеляційної інстанції оскаржуваний дозвіл, як індивідуальний правовий акт породжує права й обов`язки тільки того суб`єкта, якому його адресовано. Відсутність у будь-кого, в тому числі і заявника, прав чи обов`язків у зв`язку із виданням оскаржуваного дозволу не породжує для останнього і права на захист (постанова Верховного Суду України від 28.02.2017 у справі № 21-3829а16).

Відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини 1 статті 5 та частини 2 статті 46 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, а позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Частиною першою статті 1 Закону України від 22.03.2012 №4572-VI "Про громадські об`єднання" (надалі - Закон №4572-VI) визначено, що громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Пунктом 2 частини першої статті 11 Закону №4572-VI передбачено, що статут громадського об`єднання має містити відомості про мету (цілі) та напрями його діяльності.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 21 Закону №4572-VI для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

Водночас Верховний Суд наголошує, що право громадських організацій на звернення до суду із відповідними позовами у розумінні пункту другого частини першої статті 21 наведеного Закону є загальною прерогативою та обмежено певними категоріями правовідносин, з якими безпосередньо пов`язана статутна діяльність громадських організацій, та законодавством, яке безпосередньо регулює відповідні правовідносини.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 28.11.2013 №12-рп/2013 громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Водночас передбачена законом можливість звернення до суду громадських організацій за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб передбачає, що такі особи можуть і самостійно звернутися до суду з таким позовом, проте у цьому випадку належить встановити факт порушення їхніх прав, свобод чи інтересів оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Верховний Суд України у своїй постанові від 11 листопада 2015 року у справі № 2а-2885/12/1470 висловив правову позицію, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується. Позивачі оскаржили рішення, яке є правовим актом індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано. Право на захист це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оскарження останнього. Таким чином, відсутність у будь-кого, в тому числі і позивачів, прав чи обов`язків у зв`язку із оскаржуваним рішенням не породжує для останніх і права на захист, тобто, права на звернення із адміністративним позовом. Посилання позивачів на їхнє право звернення до суду з цим позовом не доведено, отже є безпідставними, оскільки позивач не навів доказів, що оскаржене рішення стосується безпосередньо його прав або прав його учасників.

Отже у разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обгрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:

а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або

б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або

в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або

г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

При з`ясуванні статусу позивача як потерпілого , Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття потерпілий має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає:

a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви;

або

b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.

Отже, право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово жертва в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011).

Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід зачіпає його безпосередньо (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).

Суд також визнав, що заявник може вимагати статус жертви порушення Конвенції, якщо він чи вона знаходяться під дією (охоплені) законодавства, яке дозволяє вживати таємні заходи спостереження, а також, якщо відсутні засоби правового захисту (Роман Захаров проти Росії [ВП], № 47143/06, пп. 173-178, від 4 грудня 2015). Проте для того, щоб мати можливість претендувати на статус жертви в такій ситуації, заявник повинен надати обґрунтовані і переконливі докази вірогідності того, що порушення, що впливає на нього або неї особисто, буде мати місце; одних підозр або припущень недостатньо (Сенатор Лайнс GmbH проти Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Швеції та Великої Британії [ВП] (ухв.), №56672/00, від 10 березня 2004).

Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини [ВП], №№ 4149/04 та 41029/04, п. 50, від 15 грудня 2012, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).

З наведеного випливають такі ознаки потерпілого від порушення законного інтересу:

а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обгрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обгрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

З урахуванням вище наведених загальних підходів, Верховний Суд з такими висновками погоджується. Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і були встановлені лише під час судового розгляду справи. Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову. За таких встановлених обставин Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції.

Водночас, встановивши відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні рішення, суди проаналізували доводи позивача, що стосуються правомірності рішення і дійшли висновку, що воно не є незаконним.

З цього приводу Суд звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. Відтак, висновки суду щодо правомірності оскарженого рішення не мають самостійного правового значення. Оскільки вони не вплинули на правильність остаточного висновку про відмову у задоволенні позову, Суд не вбачає необхідності змінювати мотивувальну частину судових рішень.

Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, які давали б підстави для скасування рішень суду першої та апеляційної інстанції у справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Громадської організації "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.09.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019 у справі №640/11643/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О.П. Стародуб

В.М. Шарапа