Постанова

від 03.06.2020 по справі 826/12714/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 червня 2020 року

Київ

справа №826/12714/15

адміністративне провадження №К/9901/6001/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Шевцової Н.В.,

суддів: Єресько Л.О., Кашпур О.В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 826/12714/15

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю НПП "Укргазгеоавтоматика"

до Антимонопольного комітету України

треті особи: Публічне акціонерне товариство "Київенерго", Товариство з обмеженою відповідальністю "Спецпромсистема"

про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Келеберди В. І., суддів Качура І.А., Кузьменко В.А.,

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: судді-доповідача Вівдиченко Т. Р., суддів Кузьмишиної О. М., Кучми А. Ю.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю НПП Укргазгеоавтоматика (далі - позивач, Товариство) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Антимонопольного комітету України (далі - відповідач, АМК України), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення від 16 червня 2015 року № 926-р/пк-ск, яким залишено без розгляду скаргу Товариства про порушення законодавства щодо процедури закупівель.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що відповідачем протиправно залишено його скаргу без розгляду з підстав пропущення строку на її подання. На думку позивача, Антимонопольний комітет України помилково вважав, що скаргу подано стосовно документації конкурсних торгів, тоді як насправді скарга стосується порушення замовником процедури проведення конкурсних торгів, а отже, АМК України помилково застосовано положення абзацу 2 частини четвертої статті 18 Закону України Про здійснення державних закупівель .

3. Відповідач заперечував проти задоволення позову з підстав, викладених у спірному рішенні.

4. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного господарського суду від 14 березня 2016 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 жовтня 2016 року рішення судів першої та апеляційної інстанції скасовані, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи

6. 12 червня 2015 року на розгляд постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель надійшла скарга Товариства з обмеженою відповідальністю НПП Укргазгеоавтоматика від 10 червня 2015 року № 421 на процедуру закупівлі ПАТ Київенерго виконання будівельно-монтажних та пусконалагоджувальних робіт з придбанням обладнання за інвестиційним проектом ТЦ 6-50007 Реконструкція системи протипожежного захисту машинного залу головного корпусу ТЕЦ-6 СВП Київські ТЕЦ ПАТ Київенерго (оголошення № 071440, оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу, бюлетень від 03 березня 2015 року № 204).

7. Рішенням постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель № 926-р/пк-ск від 16 червня 2015 року скаргу залишено без розгляду.

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що спірне рішення обґрунтовано пропуском строку подання скарги до органу оскарження, а саме скаргу подано після закінчення строку, встановленого для подання пропозицій конкурсних торгів, визначеного абзацом 1 частини четвертої статті 18 Закону України Про здійснення державних закупівель .

9. Відповідач уважав скаргу позивача такою, що стосується документації конкурсних торгів, тому кінцевим терміном її подачі визнав 12 червня 2015 року до 09 години 00 хвилин (кінцевий строк подання пропозицій конкурсних торгів)

10. Судами першої та апеляційної інстанцій досліджено зміст скарги позивача та установлено, що Товариство у скарзі, поданій до АМК України, просило скасувати рішення ПАТ Київенерго (замовника) від 21 травня 2015 року № 15/КзКТ-51, що стосується порядку проведення замовником процедури двоступеневих торгів на закупівлю виконання будівельно-монтажних та пусконалагоджувальних робіт з придбанням обладнання за інвестиційним проектом ТЦ 6-50007 Реконструкція системи протипожежного захисту машинного залу головного корпусу ТЕЦ-6 СВП Київські ТЕЦ ПАТ Київенерго .

11. При цьому в обґрунтування скарги позивач зазначав, що комітет з конкурсних торгів змінив своє рішення щодо кількості учасників торгів, не оприлюднив у встановленому порядку та строки інформацію про відхилення пропозицій тощо, просив з цих підстав прийняти рішення про призупинення процедури закупівлі, про встановлення порушень під час процедури закупівель.

12. Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач дізнався про порушення своїх прав після отримання 04 червня 2015 року двох поштових повідомлень від ПАТ Київенерго щодо кількості учасників, пропозиції яких не було відхилено на першому етапі конкурсних торгів.

13. Скарга позивача на рішення комітету з конкурсних торгів зареєстрована у постійно діючій адміністративній колегії Антимонопольного комітету України 12 червня 2015 року о 16 год 30 хв, що не заперечується сторонами.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

14. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року, позовні вимоги задоволено.

14.1. Визнано протиправним та скасовано рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 16 червня 2015 року № 926-р/пк-ск.

15. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з протиправності оскаржуваного рішення, оскільки відповідач, приймаючи рішення щодо залишення скарги без розгляду з підстав пропущення строку для її подачі, помилково вважав її поданою стосовно документації конкурсних торгів, не з`ясувавши у повній мірі її змісту та підстав подання.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

16. Не погодившись з постановою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 04 березня 2019 року.

17. У касаційній скарзі відповідач указує на те, що позивача було запрошено до участі у другому етапі процедури закупівлі, кінцевий строк подання пропозицій на другому етапі був визначений 12 червня 2015 року до 09:00, скарга зареєстрована в органі оскарження лише 12 червня 2015 року о 16 годині 13 хвилин.

18. Відповідач відзначає, що позивач взагалі не був учасником торгів, оскільки його не було допущено до другого етапу торгів.

19. У зв`язку із зазначеним відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

20. 09 квітня 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу № 826/12714/16 (суддя-доповідач Кравчук В. М.).

21. 25 квітня 2019 року справа № 826/12714/16 надійшла до Верховного Суду.

22. 10 січня 2020 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 22/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що унеможливлює участь судді-доповідача Кравчука В. М. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.

23. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 10 січня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Єресько Л. О., Кашпур О. В.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

24. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

25. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

26. Приписами частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

28. Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

29. Згідно зі статтею 1 Закону України від 26 листопада 1993 року № 3659-ХІІ Про Антимонопольний комітет України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №3659-ХІІ) Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.

30. Відповідно до статті 3 Закону № 3659-ХІІ основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині: 1) здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції; 2) контролю за концентрацією, узгодженими діями суб`єктів господарювання та дотриманням вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб`єктами природних монополій; 3) сприяння розвитку добросовісної конкуренції; 4) методичного забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції;5) здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних закупівель.

31. Частиною сьомою статті 6 Закону № 3659-ХІІ установлено, що Антимонопольний комітет України, адміністративні колегії Антимонопольного комітету України, державні уповноважені Антимонопольного комітету України, адміністративні колегії територіальних відділень Антимонопольного комітету України є органами Антимонопольного комітету України.

32. Відповідно до частини першої статті 14 Закону № 3659-ХІІ до повноважень Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України належить, зокрема: 1) розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами; 2) приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції, попередні висновки стосовно узгоджених дій, концентрації

33. Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України має право надавати обов`язкові для розгляду рекомендації та вносити пропозиції органам державної влади, органам місцевого самоврядування, установам, організаціям, суб`єктам господарювання, об`єднанням щодо здійснення заходів, спрямованих на обмеження монополізму, розвиток підприємництва і конкуренції, запобігання порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, а також щодо припинення дій або бездіяльності, що можуть мати негативний вплив на конкуренцію (частини 2 статті 14 Закону № 3659-ХІІ).

34. Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України здійснює інші повноваження відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції (частина 3 статті 14 Закону № 3659-ХІІ).

35. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначені Законом України Про здійснення державних закупівель від 10 квітня 2014 року № 1197 - VII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1197-VII).

36. Закон України Про здійснення державних закупівель від 10 квітня 2014 року № 1197-VII (далі - Закон № 1197-VII у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

36.1. Відповідно до частини першої статті 1 суб`єкт оскарження в органі оскарження (далі - суб`єкт оскарження) - фізична чи юридична особа, яка звернулася до органу оскарження з метою захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, генерального замовника, що суперечать законодавству у сфері державних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи.

36.2. Згідно з частиною третьою статті 8 Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов`язаних з участю у процедурах державної закупівлі, створює постійно діючу адміністративну колегію з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії приймаються від імені Антимонопольного комітету України.

36.3. Частина четверта статті 18. Скарги подаються до органу оскарження не пізніше 10 днів з дня, коли суб`єкт оскарження дізнався або повинен був дізнатися про порушення його прав чи законних інтересів прийнятим рішенням, дією чи бездіяльністю замовника, генерального замовника, але до дня укладення договору про закупівлю. Скарги, які стосуються документації конкурсних торгів (кваліфікаційної документації, запиту цінових пропозицій), можуть подаватися у будь-який строк після оприлюднення оголошення про їх проведення, але не пізніше закінчення строку, встановленого для подання пропозицій конкурсних торгів (кваліфікаційних, цінових пропозицій)

36.4. Відповідно до частини п`ятої статті 18 датою подання суб`єктом оскарження скарги до органу оскарження вважається дата її реєстрації органом оскарження.

36.5. Частиною шостою статті 18 визначено, що орган оскарження залишає скаргу без розгляду, зокрема, у разі, якщо скарга не відповідає вимогам частини першої або четвертої цієї статті.

VІ. Позиція Верховного Суду

37. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

38. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

39. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

40. Предметом судового контролю у цій справі є правомірність рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 16 червня 2015 року № 926-р/пк-ск, яким залишено без розгляду скаргу Товариства про порушення законодавства щодо процедури закупівель.

41. Залишаючи скаргу позивача без розгляду, відповідач керувався тим, що скаргу подано поза межами строків, визначених у частині четвертій статті 18 Закону № 1197-VII і установлених для скарг, що стосуються документації конкурсних торгів (кваліфікаційної документації, запиту цінових пропозицій).

42. Водночас судами попередніх інстанцій установлено, що скарга Товариства стосувалася процедурних порушень, допущених замовником під час проведення закупівлі. Жодних аргументів щодо незгоди позивача з положеннями документації конкурсних торгів (кваліфікаційної документації, запиту цінових пропозицій) скарга Товариства не містить.

43. За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що залишення скарги без розгляду є безпідставним, оскільки застосуванню до спірних правовідносин підлягають положення частини четвертої статті 18 Закону № 1197-VII, за якими скарги подаються до органу оскарження не пізніше 10 днів з дня, коли суб`єкт оскарження дізнався або повинен був дізнатися про порушення його прав чи законних інтересів прийнятим рішенням, дією чи бездіяльністю замовника, але до дня укладення договору про закупівлю.

44. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що позивач дізнався про порушення своїх прав після отримання 04 червня 2015 року двох поштових повідомлень від ПАТ Київенерго щодо кількості учасників, пропозиції яких не було відхилено на першому етапі конкурсних торгів.

45. Враховуючи, що скаргу до відповідача Товариство подало 12 червня 2015 року, Верховний Суд уважає обґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій, що позивачем не пропущено строк звернення зі скаргою до уповноваженого органу, визначений абзацом 1 частини четвертої статті 18 Закону № 1197-VII.

46. Доводи касаційної скарги наведених висновків суду не спростовують і зводяться до переоцінки установлених обставин справи, що знаходиться поза межами повноважень касаційного суду.

47. Твердження відповідача, наведені у касаційній скарзі про те, що позивач не був учасником закупівлі, оскільки його не було допущено до другого етапу торгів, на законність оскаржуваних судових рішень не впливає, а лише підтверджує той факт, що позивач звертався до відповідача саме зі скаргою щодо порушення процедури проведення закупівлі.

48. За встановлених обставин Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій, в межах доводів касаційної скарги, не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга залишається без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України залишити без задоволення.

2. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 листопада 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року в справі № 826/12714/15 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: Л. О. Єресько

О. В. Кашпур