Постанова

від 14.08.2020 по справі 1.380.2019.005487

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.005487

адміністративне провадження № К/9901/14382/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Рибачука А.І.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю Метагал

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2020 (колегія у складі суддів Довгополова О.М., Гудима Л.Я., Стятецького В.В.)

у справі №1.380.2019.005487

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Метагал

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України

про скасування припису,

І. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю Метагал звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, у якому просило скасувати припис відповідача від 17.09.2019 №605/19 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23.12.2019 позов ТОВ Метагал задоволено: скасовано припис Департаменту ДАБІ у Львівській області ДАБІ України від 17.09.2019 №605/19 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; стягнено на користь ТОВ Метагал з ДАБІ України за рахунок бюджетних асигнувань витрати зі сплати судового збору у розмірі 1 921,00 грн.

3. ОСОБА_1 , яка не брала участі у розгляді справи, подала на рішення суду першої інстанції апеляційну скаргу. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2020 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.12.2019 скасовано, ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.

4. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2020 відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про ухвалення додаткового судового рішення.

5. ТОВ Метагал звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2020 та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.12.2019; крім того, заявлено клопотання про розгляд справи у судовому засіданні.

6. Ухвалою Верховного Суду від 18.06.2020 відкрито касаційне провадження; витребувано справу №1.380.2019.005487 із Львівського окружного адміністративного суду.

7. Від ОСОБА_1 надійшов відзив, у якому вона просить касаційну скаргу залишити без задоволення.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. 02-17.09.2019 головний інспектор будівельного нагляду Департаменту ДАБІ у Львівській обл. Онищак Х.Р. за зверненням ОСОБА_2 провела позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті Виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 .

9. За наслідками перевірки складено акт від 17.09.2019 №605/19 про порушення ТОВ Метагал вимог статей 32, 34 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності (далі - Закон №3038-VI), пункту 27 постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт (далі - Постанова №466), а саме: у внутрішньому дворі будинку, на земельній ділянці, що не надана у користування чи приватну власність ТОВ Метагал , проведено будівельні роботи по спорудженню капітальної стіни розмірами 4,86 х 3,1 м без права на виконання будівельних робіт, а саме - без дозволу на виконання будівельних робіт. Будинок за вказаною адресою входить до Державного реєстру національного культурного надбання, охоронний номер - 920, відноситься до класу наслідків (відповідальності) ССЗ; на час проведення перевірки будівельні роботи не виконувалися; здійснено фотофіксацію.

10. 17.09.2019 інспектор Онищак Х.Р. склала протокол №605/19 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а 01.10.2019 винесла постанову про закриття справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у зв`язку із закінченням на момент розгляду справи строків притягнення до адміністративної відповідальності.

11. Цього ж дня інспектор Онищак Х.Р. видала ТОВ Метагал припис №605/19 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за адресою: АДРЕСА_1 у термін два місяці з дня отримання припису.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що:

А) зазначені у приписі порушення у сфері містобудування не можуть бути усунені, оскільки роботи з будівництва стіни проводилися Товариством у 1998-2000 роках до набрання чинності у 2011 році Законом №3038-VI та Постановою №466; покликається на принцип неприпустимої зворотної дії в часі нормативно-правових актів;

Б) у зв`язку із закриттям справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності підлягає скасуванню й припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

В) роботи з будівництва стіни здійснювалися у дворі будинку, внесеного до Державного реєстру національного культурного надбання за №920, ТОВ Метагал не здійснювало будівельних робіт (реконструкції, реставрації) безпосередньо у будинку;

Г) клас наслідків має визначатися проєктною організацією стосовно лише стіни; у отриманих від відповідача документах немає згадки про звернення ДАБІ до проєктної організації для визнання класу наслідків;

Д) термін для усунення зазначених у приписі ДАБІ порушень у сфері містобудівної діяльності не відповідає принципу належного урядування, у відведений приписом для усунення порушень час неможливо отримати у власність чи користування земельну ділянку, отримати технічні умови, містобудівні умови та обмеження, розробити проєктну документацію, отримати позитивний експертний висновок, укласти договори на здійснення авторського та технічного нагляду, знайти ліцензовану підрядну організацію та отримати висновок про результати оцінки впливу на довкілля.

13. Відповідач проти позову заперечував. У відзиві зазначає, що ДАБІ України діяла в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України та законами України.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Скасовуючи припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не надав підтвердження належного повідомлення позивача про проведення позапланової перевірки.

ТОВ Метагал не могло порушити вимог закону, оскільки проводило будівельні роботи стіни протягом 1998-2000 років до набрання чинності Законом №3038-VI.

Відповідачем не проводилися будівельні роботи безпосередньо у будинку, внесеному до Державного реєстру національного культурного надбання.

Оскаржуваний припис підлягає скасуванню у зв`язку із закриттям провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності.

15. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками суду першої інстанції. Ухвалюючи нове рішення, виходив з того, що законом не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про позапланову перевірку, керівник ТОВ Метагал брала участь у проведенні заходів державного нагляду (контролю), тому процедурних порушень позапланової перевірки не допущено.

Позивач протягом 1998-2000 років здійснював самочинне будівництво без проєктної документації та дозвільних документів, таке порушення є триваючим. Постановою про закриття справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності підтверджено здійснення позивачем самочинного будівництва та порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, тому оскаржуваний припис є правомірним.

16. Під час апеляційного розгляду справи ТОВ Метагал заявляло клопотання про закриття апеляційного провадження з тих мотивів, що оскаржуваним рішенням суду першої інстанції питання про права, свободи та інтереси ОСОБА_1 не вирішувалися.

17. Відхиляючи зазначене клопотання позивача, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що усунення вказаних у приписі порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності впливає на реалізацію прав ОСОБА_1 як власника квартири на АДРЕСА_1 , зокрема, права користування прибудинковою територією (внутрішьобудинковою) територією.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18. Позивач у касаційній скарзі стверджує про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права. Наводить такі доводи:

А) суд апеляційної інстанції розглянув справу під час дії Закону України від 30.03.2020 № 540-IX Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19) за наявності двох клопотань ТОВ Метагал про перенесення розгляду справи після закінчення карантину, прийняв рішення по суті спору за відсутності всіх учасників справи;

Б) позапланову перевірку об`єкта містобудування проведено ДАБІ у Львівській без належного повідомлення позивача, надання направлення на проведення перевірки та без участі уповноваженого представника позивача;

В) позивач не міг порушити норми Закону №3038-VI, які не були чинними на момент виконання будівельних робіт;

Г) відповідачем помилково віднесено спірний об`єкт до класу наслідків СС3, оскільки побудована протягом 1998-2000 років стіна не може бути визнана пам`яткою архітектури;

Д) відповідач не мав повноваження проводити позапланову перевірку, вважає, що уповноваженим органом є ДАБІ у м. Львові;

Е) наданий приписом ДАБІ у Львівській області строк для усунення порушень є надто коротким, не відповідає принципу належного урядування;

Є) спір між ДАБІ у Львівській області та ТОВ Метагал не стосується прав позивача, зазначене ОСОБА_1 у апеляційній скарзі порушення доступу до майна повинно вирішуватися у порядку цивільного чи господарського судочинства за позовом ОСОБА_1 до ТОВ Метагал про усунення перешкод у користуванні майном, зокрема знесення самочинного будівництва.

19. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначає, що вона є заінтересованою у виконанні припису ДАБІ у Львівській області, а тому мала право на апеляційне оскарження. Суд апеляційної інстанції правомірно вирішив справу у судовому засіданні за відсутності учасників процесу, явка яких не визнавалася обов`язковою. Здійснення позивачем будівництва у 1998-2000 роки не спростовує дію Закону №3038-VI до об`єктів, самовільно збудованих до набранні ним чинності. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання, по суті є вимогою усунути наявні порушення.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.

21. Предметом спору у цій справі є застосування ДАБІ у Львівській області до ТОВ Метагал заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

22. Суд першої інстанції задовольнив позов та скасував припис Департаменту ДАБІ у Львівській області ДАБІ України від 17.09.2019 №605/19, винесений щодо ТОВ Метагал .

23. ДАБІ у Львівській області оскаржило в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції. Проте ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.03.2020 апеляційну скаргу було повернуто скаржнику.

24. Після цього, судове рішення у силу статті 255 КАС України набрало законної сили.

25. Суд апеляційної інстанції переглянув рішення суду першої інстанції з підстав, передбачених ч. 1 ст. 293 КАС України, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , яка не брала участі у розгляді справи, ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову.

26. Один із доводів касаційної скарги стосується безпідставності відкриття апеляційного провадження за скаргою ОСОБА_1 , оскільки її права та інтереси судовим рішенням, яке вона оскаржила, не порушено.

27. Оцінюючи цей довід, Суд виходить з того, що статтею 129 Конституції України визначено обов`язковість судового рішення як однієї з основних засад судочинства.

28. Перегляд судового рішення, що набрало законної сили, здійснюється у випадках та з підстав, визначених законом.

29. Відповідно до ч. 1 ст. 293 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

30. Особи, які не брали участі у справі, можуть оскаржити рішення суду лише за умови, що суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки. Отже, передумовою їх права на оскарження є матеріально-правова заінтересованість цих осіб. Йдеться саме про їх власну, особисту заінтересованість.

31. У судовій практиці сформовано загальні принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають, що рішення суду прийнято про їх права, обов`язки чи інтереси.

32. За правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 24.06.2008 у справі №2/164-35/246, судове рішення, оскаржуване не залученою особою, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов`язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

33. Зазначена правова позиція була підтримана Верховним Судом у постанові від 17.05.2018 у справі № 904/5618/17, у постанові від 11.07.2018 у справі № 911/2635/17, в ухвалі від 19.10.2018 у справі № 826/13182/17 та інших і є сталою.

34. Отже, для вирішення питання про порушення прав чи інтересів особи, яка не брала участі у справі, суд має з`ясувати, чи виникли у зв`язку з прийняттям судового рішення у цієї особи нові права чи покладено на неї нові обов`язки, або змінено її наявні права та/або обов`язки, або позбавлено певних прав та/або обов`язків у майбутньому.

35. Суд звертає увагу, що перевірка права особи на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність підстав для апеляційного оскарження, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою для розгляду скарги по суті. Законність судового рішення може бути перевірено за скаргою належної особи.

36. Такий підхід повністю узгоджується з принципом верховенства права та такою його складовою як правова визначеність. Безпідставний перегляд призводить до порушення принципу правової визначеності (res judicata).

37. Застосування принципу юридичної визначеності докладно розроблено у практиці Європейського суду з прав людини. Міркування ЄСПЛ щодо принципу юридичної визначеності сформульовані у багатьох справах, але ґрунтуються на однакових підходах. Для прикладу, у справі Христов проти України (Khristov v. Ukraine, заява № 24465/04, рішення від 19 лютого 2009 року), цей Суд зазначив:

34. Принцип юридичної визначеності вимагає поваги до принципу res judicata … тобто поваги до остаточного рішення суду. Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового до виконання рішення суду лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі. Повноваження судів вищого рівня з перегляду мають здійснюватися для виправлення судових помилок і недоліків, а не задля нового розгляду справи. Таку контрольну функцію не слід розглядати як замасковане оскарження, і сама лише ймовірність існування двох думок стосовно предмета спору не може бути підставою для нового розгляду справи. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини (див. справу "Рябих проти Росії" (Ryabykh v. Russia), N 52854/39, п.52, ECHR 2003-IX) .

38. Отже, ЄСПЛ допускає відхід від принципу юридичної визначеності як виняток, якщо для цього є певні обставини. Переліку цих обставин у практиці ЄСПЛ не сформовано - це питання національного законодавства. Кожна держава самостійно визначає які саме обставини можуть бути підставою для перегляду судового рішення. Проте ЄСПЛ дає їх якісну характеристику.

39. У справі Христов проти України , рішення в якій перекладено на українську мову офіційно - Міністерством юстиції України, з посиланням на п. 52 рішення у справі Рябих проти Росії ці обставини зазначені як вагомі й непереборні . Обставини, за яких допускається перегляд судового рішення, у практиці ЄСПЛ не мають чітко окреслених меж, однак повинні бути істотними та переконливими.

40. Застосовуючи ці підходи до справи, що розглядається, Суд звертає увагу на те, що публічно-правовий спір виник між сторонами: ТОВ Метагал і Департаментом ДАБІ у Львівській області щодо правомірності припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. ДАБІ у Львівській області у спірних правовідносинах здійснює публічно-владні управлінські функції щодо державного нагляду (контролю) за дотриманням зі сторони ТОВ Метагал вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Ці відносини є двосторонніми і їх учасниками є лише сторони. Інші особи не є учасниками цих правовідносин.

41. Завдання адміністративного судочинства полягають у захисті особи, яка вважає, що під час здійснення управлінської діяльності порушені її права та інтереси. Відповідно, суд перевіряє правомірність рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень щодо конкретної особи та у конкретних публічних правовідносинах.

42. Фактична заінтересованість у справі ОСОБА_1 зумовлена тим, що вона є власником квартир, підвалів, набутих протягом 2007-2008 років. Збудована ТОВ Метагал на прибудинковій території стіна перешкоджає їй користуватися майном. Отже, йдеться про порушення або загрозу порушення приватного права чи інтересу.

43. Така заінтересованість має приватноправовий характер. Спір безпосередньо не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів ОСОБА_1 у сфері публічно-правових відносин, і, тим більше, не стосується порушень її прав з боку органів державної влади, оскільки інтерес ОСОБА_1 фактично пов`язаний із вирішенням приватноправового спору з ТОВ Метагал .

44. Захист таких прав та інтересів можливий шляхом подання зацікавленою особою відповідного позову до особи, що порушила її права. Оскарження судового рішення у справі щодо публічно-правового спору, в якому вона не є учасником, не може вважатися належним способом захисту її порушених прав у приватноправовій сфері.

45. Суд враховує, що зацікавленість подібного до ОСОБА_1 характеру мають й інші співвласники будинку. Визнання цієї зацікавленості достатньою для відкриття апеляційного провадження призвело б до підриву сутності принципу правової визначеності, оскільки в будь-який час хтось із співвласників будинку, що не брав участі у справі, міг би ставити під сумнів судове рішення, що набрало законної сили.

46. З огляду на це, скасування остаточного рішення суду першої інстанції за апеляційною скаргою особи, яка у цій справі не є учасником публічно-правових відносин і спір про права якої не вирішувався судом, призвело порушено принципу правової визначеності.

47. У такому разі суд апеляційної інстанції у межах повноважень мав закрити апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 305 КАС України.

48. Оскільки судом апеляційної інстанції переглянуто рішення, що набрало законної сили без передбачених законом підстав, то Суд не має правових підстав переглядати правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права. Відповідно, інші доводи касаційної скарги Суд залишає без розгляду.

49. Суд зауважує, що зазначене не обмежує ОСОБА_1 у праві звернутися до суду загальної юрисдикції для вирішення спору з ТОВ Метагал у разі, якщо вважає, що останнім порушуються її права та інтереси.

50. Відповідно до ч. 1 ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Метагал задовольнити.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2020 року скасувати.

3. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя А.І. Рибачук