Постанова

від 13.10.2020 по справі 361/2922/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 жовтня 2020 року

Київ

справа №361/2922/16-а

адміністративне провадження №К/9901/44364/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Броварського міськрайонного суду Київської області від 30.01.2017 (в складі головуючого судді Петришин Н.М.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06.04.2017 (в складі колегії суддів: головуючий суддя - Грибан І.О., судді: Беспалов О.О., Парінов А.Б.) у справі №361/2922/16-а за позовом ОСОБА_1 до Княжицької сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення

УСТАНОВИВ:

В травні 2016 року ОСОБА_1 звернулась до Броварського міськрайонного суду Київської області з позовом до Княжицької сільської ради Броварського району Київської області, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Княжицької сільської ради Броварського району Київської області від 27.04.2016 № 147 (8-VІІ) Про заборону самочинного будівництва автостоянки .

В обґрунтування своїх позовних вимог позивач зазначала, що 27 квітня 2016 року рішенням №147 (8-УII) Виконавчого комітету с. Княжичі їй заборонено виконувати роботи з самочинного будівництва автостоянки на земельній ділянці, кадастровий номер 3221284001:01:040:0033, та вирішено подати до Броварського районного суду Київської області позов про визнання дій ОСОБА_1 самочинним будівництвом автостоянки на земельній ділянці, кадастровий номер 3221284001:01:040:0033, та заборону самочинного будівництва автостоянки на земельній ділянці, кадастровий номер - 3221284001:01:040:0033.

Крім цього, посилалася на незаконність оспорюваного рішення та зазначала, що виконавчий комітет Княжицької сільської ради безпідставно, не маючи повноважень для заборони будівництва, заборонив позивачці проводити роботи з будівництва автостоянки на земельній ділянці та звернувся до суду, не маючи на це відповідних підстав.

Постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 30 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з вказаними судовими рішеннями, позивачка подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове про задоволення позову.

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржниця зазначає, що суди не врахували, що рішення відповідача стосується незаконності забудови, а тому до спірних правовідносин потрібно було застосовувати Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", а не Закон України "Про охорону земель" та Закон України "Про благоустрій населених пунктів".

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.09.2017 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Відповідач у запереченні на касаційну скаргу просив залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу позивачки без задоволення.

Справу передано до Верховного Суду.

У зв`язку з відсутністю клопотань від всіх учасників справи про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Судами встановлено, що відповідно до свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 02.04.2015 позивачці на праві власності належить земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 3221284001:01:040:0033, для ведення особистого селянського господарства, площею 0, 2764 га.

29.01.2016 до Княжицької сільської ради надійшло колективне звернення громадян, що мешкають в будинку АДРЕСА_1 (надалі - звернення). У своєму звернені заявники зазначили, що ОСОБА_1 на земельній ділянці здійснює наступні роботи: - проводить земляні роботи з використанням спеціальної техніки (грейдерів, бульдозерів, тракторів, вантажних автомобілів); - проводить вирубку зелених насаджень; - самовільно встановлює об`єкти зовнішньої реклами; та ін. Також заявники зазначили, що по земельній ділянці проходять газорозподільні системи, за допомогою яких здійснюється газопостачання природного газу у квартири мешканців будинку АДРЕСА_2 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 . Вказали, що такими діями ОСОБА_1 ставить під загрозу їхні права на безпечне життя і здоров`я.

29 лютого 2016 року депутатами Княжицької сільської ради ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , складений Протокол № 29/01 про вчинення ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, яке полягає в наступному: порушення п. 6.6 Правил - виконувала земляні, будівельні та інші спеціальні роботи без дозволу, виданого в установленому законом порядку, а саме: встановила металеву огорожу по периметру земельної ділянки без наявності відповідного дозволу, завозила на земельну ділянку ґрунт та пісок в обсягах понад 100 тон з використанням вантажівок, грейдеру без наявності відповідного дозволу; самовільно встановили об`єкт зовнішньої реклами - рекламний щит з інформацією про будівництво автостоянки, без наявності відповідного дозволу; самовільне втручалася в інженерні мережі - самовільно встановила бетонні колодязі лівневої каналізації.

Постановою Адміністративної комісії при виконавчому комітеті Княжицької сільської ради від 05.03.2016 № 7 за вчинення позивачем вищезазначених порушень на неї накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 1360,00 грн.

Постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 22 червня 2016 року (справа №361/1643/16-а) в задоволенні позову ОСОБА_1 до Княжицької сільської ради Броварського району Київської області про скасування постанови адміністративної комісії при виконавчому комітеті Княжицької сільської ради - відмовлено. Зазначене судове рішення залишене без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2016 року.

Водночас рішенням Виконавчого комітету Княжицької сільської ради Київської області від 27 квітня 2016 року №147 (8-УII) Про заборону самочинного будівництва заборонено позивачу виконувати роботи з самочинного будівництва автостоянки на земельній ділянці, кадастровий номер 3221284001:01:040:0033, та вирішено подати до Броварського районного суду Київської області позов про визнання дій ОСОБА_1 самочинним будівництвом автостоянки на земельній ділянці, кадастровий номер 3221284001:01:040:0033, та заборону самочинного будівництва автостоянки на земельній ділянці, кадастровий номер 3221284001:01:040:0033.

Позивачка, вважаючи таке рішення Виконавчого комітету протиправним, звернулася до суду з вищевказаним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інсатнції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно із Законом України "Про охорону земель" відповідачу надано право установлювати обмеження (обтяження) у використанні, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог законодавства в галузі охорони земель.

Оскільки відповідачем було встановлено порушення позивачкою вимог ст. 35 Закону України Про охорону земель , то на виконання наданих повноважень, з метою припинення порушень з боку ОСОБА_1 законодавства в галузі охорони земель, зокрема, положень Земельного кодексу України, Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , Виконавчим комітетом Княжицької сільської ради Броварського району Київської області прийнято рішення від 27.04.2016 № 147 (8-VІІ) Про заборону самочинного будівництва автостоянки , яке фактично забороняє позивачці використовувати земельну ділянку не за цільовим призначенням.

А відтак суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Княжицької сільської ради прийняте відповідно до вимог чинного законодавства у рамках реалізації виконавчим комітетом своїх повноважень щодо контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності.

Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими для виконання на відповідній території.

У свою чергу, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України від 21.05.1997 №280/970-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до ст. 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Стаття 25 Закону № 280/97-ВР наділяє сільські, селищні міські ради правомочністю розглядати та вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до підпункту 7 пункту а статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо організації благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Згідно з ст. 33 Закону № 280/97-ВР до компетенції виконавчого органу міської ради, в даному випадку виконавчого комітету Княжицької сільської ради, належать делеговані повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин визначено і Земельним кодексом України (далі - ЗК України). Зокрема, відповідно до статті 12 ЗК України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; організація землеустрою; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Частиною 2 статі 77 Закону № 280/97-ВР передбачено, що спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.

Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (пункт 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).

Відповідно до пункту 1 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; Держархбудінспекцією.

Відповідно до частини 3 статті 6 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Таким чином, здійснення державного архітектурно - будівельного контролю органами місцевого самоврядування можливо за умови створення відповідного структурного підрозділу - виконавчого органу з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

При цьому, будь-яких доказів створення саме виконавчого органу з питань державного архітектурно - будівельного контролю Княжицькою сільською радою матеріали справи не містять.

Так, частиною 2 статті 7 вказаного Закону передбачено, що у разі якщо сільські, селищні, міські ради не утворили виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю, повноваження таких органів виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через відповідних головних інспекторів будівельного нагляду.

Відповідно до пп. б) п. 3 ч. 4 ст. 41 Закону № 3038-VI, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 38 Закону № 3038-VI, у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Таким чином, правом зупинення виконавчих робіт з наступним зверненням до суду у разі невиконання припису наділена саме посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, після проведення відповідної перевірки, затвердженої Порядком №533.

У зв`язку з порушенням суб`єктом владних повноважень порядку і процедури здійснення державного контролю та виходом за межі своїх повноважень, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність у виконавчого комітету Княжицької сільської ради Броварського району Київської області повноважень щодо зупинення самочинного будівництва та звернення до суду з відповідним позовом.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права.

Враховуючи, що доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, що постанова Броварського міськрайонного суду Київської області від 30 січня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

Згідно з частиною 1 статті 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі.

Як вбачається з матеріалів справи, платіжним дорученням № 0.0.552396401.1 від 16.05.2016 за подання позовної заяви до суду позивач сплатила судовий збір в сумі 552,00 грн, згідно з квитанцією № N1BDB57571 від 01.03.2017 позивач сплатила судовий збір за подання до суду апеляційної інстанції апеляційної скарги в сумі 608,00 грн та згідно з квитанцією № N1BR062147 від 09.06.2017 позивач сплатила судовий збір за подання до суду касаційної інстанції касаційної скарги в сумі 663,00 грн (всього 1823,00 грн), які в зв`язку з задоволенням позовних вимог, підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Княжицької сільської ради Броварського району Київської області.

Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Броварського міськрайонного суду Київської області від 30 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 до Княжицької сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Княжицької сільської ради Київської області від 27 квітня 2016 року №147 (8-УII).

Стягнути на користь ОСОБА_1 судові витрати в сумі 1823,00 грн (одну тисячу вісімсот двадцять три гривні 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Княжицької сільської ради Броварського району Київської області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук