Постанова

від 16.12.2020 по справі 813/1931/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 грудня 2020 року

м. Київ

справа №813/1931/16

адміністративне провадження №К/9901/32493/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в порядку спрощеного провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Наша справа Аутдор на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Наша справа Аутдор до Львівської обласної державної адміністрації, виконавчого комітету Львівської міської ради, Департаменту економічної політики Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство Адміністративно-технічне управління про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

У червні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю Наша справа Аутдор звернулося з позовом до Львівської обласної державної адміністрації, виконавчого комітету Львівської міської ради, Департаменту економічної політики Львівської міської ради, третя особа: Комунальне підприємство Адміністративно-технічне управління , в якому просило:

- визнати протиправним неналежне виконання Львівською обласною державною адміністрацією обов`язку зі здійснення контролю за додержанням абзацу 2 п. 6 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 р. № 2067 (надалі - Типові правила), на території міста Львова Департаментом економічної політики Львівської міської ради як робочим органом, до повноважень якого належить продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами № 1-12-10-138, виданого ТзОВ Наша справа Аутдор , як розповсюджувачеві реклами;

- визнати протиправною відмову Департаменту економічної політики Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволу №1-12-10-138 на розміщення зовнішньої реклами (одноярусного одностороннього щита типу призматрон , встановленого просто неба на газоні, розміром 3,289x6,365 м) за адресою: м. Львів, вул. Зелена (парна сторона) - вул. Липова Алея;

- зобов`язати виконавчий комітет Львівської міської ради та Департамент економічної політики Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами (одноярусного одностороннього щита типу призматрон №1-12-10-138 (одноярусного одностороннього щита типу призматрон , встановленого просто неба на газоні, розміром 3,289x6,365 м) за адресою: м. Львів, вул. Зелена (парна сторона) - вул. Липова Алея та видати оновлений продовжений дозвіл ТзОВ Наша справа Аутдор на строк до 29.05.2021 року включно.

В обґрунтування своїх позовних вимог позивач посилався на той факт, що відповідач протиправно відмовив йому у продовженні відповідного дозволу.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Департаменту економічної політики Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволу №1-12-10-138 на розміщення зовнішньої реклами (одноярусного одностороннього щиту типу призматрон , встановленого просто неба на газоні розміром 3,289x6,365 м) за адресою: м. Львів, вул. Зелена (парна ст.) - вул. Липова Алея. Зобов`язано виконавчий комітет Львівської міської ради та Департамент економічної політики оформити продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-12-10-138 (на розміщення одноярусного одностороннього щиту типу призматрон , встановленого просто неба на газоні розміром 3,289x6,365 м) за адресою: м. Львів, вул. Зелена (парна ст.) - вул. Липова Алея, та видати оновлений продовжений дозвіл Товариству з обмеженою відповідальністю Наша справа Аутдор на строк до 29.05.2021 року включно. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено повністю.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов ТзОВ Наша Справа Аутдор до Львівської обласної державної адміністрації, виконавчого комітету Львівської міської ради, Департаменту економічної політики Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство Адміністративно-технічне управління про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради та Департаменту економічної політики Львівської міської ради у нерозгляді заяви ТзОВ Наша Справа Аутдор від 08.04.2016 про встановлення пріоритету на розміщення зовнішньої реклами.

Зобов`язано виконавчий комітет Львівської міської ради та Департамент економічної політики Львівської міської ради розглянути заяву ТзОВ Наша Справа Аутдор від 08.04.2016 про встановлення пріоритету на розміщення зовнішньої реклами.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з указаним судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи спірне рішення замінив позовні вимоги, підставу позову та призначив співвідповідача на власний розсуд.

Заперечень на вказану касаційну скаргу не надходило.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Справу передано до Верховного Суду.

Від представника позивача надійшло клопотання про заміну відповідача правонаступником, а саме: Департаменту економічної політики Львівської міської ради на Департамент економічного розвитку Львівської міської ради.

Так, відповідно до п. 1.5. Положення про Департамент економічного розвитку Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконкому від 02.12.2016 за № 1134, Департамент економічного розвитку є правонаступником Департаменту економічної політики Львівської міської ради, відповідно до ухвали міської ради від 14.07.2016 № 777 "Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради".

Відповідно до ст. 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Отже, враховуючи наведене, Суд вважає за необхідне замінити Департамент економічної політики Львівської міської ради його правонаступником - Департаментом економічного розвитку Львівської міської ради.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Як убачається з матеріалів справи, 31.10.2012 виконавчий комітет Львівської міської ради видав позивачу дозвіл № 1-12-10-138 (строк дії - з 01.10.2012 по 31.12.2012) на розміщення зовнішньої реклами (одноярусного одностороннього щита типу призматрон розміром 3,289х6,365 м для встановлення просто неба на газоні за адресою: вул. Зелена (парна сторона) -вул. Липова Алея у м. Львові.

Строк дії дозволу на розміщення вказаної рекламної конструкції з 31.12.2012 був продовжений включно до 29.05.2016.

Департамент економічної політики Львівської міської ради листом вих. № 2301-вих-1439 від 04.05.2016 повідомив ТзОВ Наша Справа Аутдор , що 19.01.2016 набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 за № 1773 Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності , якою, зокрема, внесено зміни до Типових правил, і процедура продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами більше не передбачена, з огляду на що дозвіл № 1-12-10-138 позивача на розміщення зовнішньої реклами є дійсним до закінчення строку його дії, а саме до 29.05.2016 без права продовження.

Крім того, у листі робочого органу №2301-вих-1439 від 04.05.2016 було зазначено, що рекламні конструкції позивача через 15 днів після закінчення терміну їх дії, який вказаний у тому ж листі (29.05.2016), будуть демонтовані у примусовому порядку відповідно до договору на тимчасове користування місцями для розміщення рекламних засобів, укладеного 20.04.2011 між позивачем і Комунальним підприємством Адміністративно - технічне управління .

Позивач, не погодившись з діями відповідачів, оскаржив їх до суду.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, зокрема, виходив з того, що позивачу було відмовлено у продовженні строку дії дозволу № 1-12-10-138 на розміщення зовнішньої реклами з підстави, яка нормативно-правовими актами не передбачена, а тому, на думку суду першої інстанції, така відмова не відповідає вимогам чинного законодавства України.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив з того, що в адміністративно-господарському управлінні Центр надання адміністративних послуг зареєстровано заяву від позивача про встановлення пріоритету на розміщення зовнішньої реклами на вул. Зеленій (парна сторона) - вул Липова Алея, що передбачає одержання нового дозволу на розміщення зовнішньої реклами, і критично оцінив докази відправлення позивачем заяви про продовження строку дії дозволу №1-12-10-138 на розміщення зовнішньої реклами до Департаменту економічної політики Львівської міської ради.

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про рекламу" зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.

Положеннями ч. 1 ст. 16 Закону України "Про рекламу" передбачено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів.

Згідно із ч. 1 та ч. 3 ст. 16 Закону України "Про рекламу" розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до цього Закону на підставі зазначених дозволів, які оформляються за участю центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами, або їх власників та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки дорожнього руху.

Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (Правила № 2067) регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

Крім цього, у Львові також діють Правила розміщення зовнішньої реклами у м. Львові, затверджені рішенням виконавчого комітету від 21.05.2010 № 569 (далі - Правила № 569)

Дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці (п. 2 Правил №2067).

Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил № 2067 видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності .

Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності , відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.

Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Згідно з положеннями пункту 3.1.4 Правил № 569 робочий орган реєструє та розглядає заяви розповсюджувачів зовнішньої реклами щодо надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.

Процедура продовження строку дії дозволу регламентується підрозділом 4.4 розділу 4 Правил № 569.

Підпунктом 4.4.1 Правил № 569 передбачено, що термін дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається через управління "Дозвільний офіс" робочому органу (копія - оператору) розповсюджувачем зовнішньої реклами у довільній формі з примірником дозволу не пізніше ніж за місяць до закінчення терміну дії дозволу при відсутності письмових заперечень з боку власника місця розташування спеціальної конструкції та інших органів, що здійснювали погодження цього дозволу або органу, у погодженні якого виникла необхідність. До заяви додається витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Оператор протягом семи днів з дати одержання заяви розповсюджувача перевіряє рекламний засіб на предмет його відповідності дозвільно-проектній документації, про що складає акт обстеження заявленого місця з залученням розповсюджувача (за його згодою).

Відповідно до підпункту 4.4.4 Правил № 569 робочий орган розглядає акт обстеження місця та приймає рішення про продовження терміну дії дозволу або за наявності підстав, викладених у цих Правилах, про відмову на його продовженні.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що робочий орган може за результатами розгляду заяви прийняти одне з двох рішень: про продовження строку дії дозволів або про відмову у такому продовженні. Можливість вчинення інших дій або прийняття рішень за результатами розгляду заяви рекламорозповсюджувача про продовження строку дії дозволів законодавством не передбачена. При цьому, рішення про продовження строку дії дозволу або відмову у його продовженні робочий орган зобов`язаний прийняти протягом 10 робочих днів; право відступати від встановленого строку розгляду заяви рекламорозповсюджувача та продовжувати його Законом України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності , Типовими правилами № 2067 або Правилами № 659 не передбачено.

Верховний Суду при розгляді цієї справи не вбачає підстав для відступу від вищенаведеної правової позиції, викладеної у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/4989/17 та від 12.12.2019 у справі №813/2802/16.

Як убачається з матеріалів справи, Департамент економічної політики Львівської міської ради листом вих. № 2301-вих-1439 від 04.05.2016 повідомив ТзОВ Наша Справа Аутдор , що 19.01.2016 набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 за № 1773 Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності , якою, зокрема, внесено зміни до Типових правил, і процедура продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами більше не передбачена, з огляду на що дозвіл № 1-12-10-138 позивача на розміщення зовнішньої реклами є дійсним до закінчення строку його дії, а саме до 29.05.2016 без права продовження.

Тобто, у відповідь на звернення позивача про продовження строку дії дозволів на розміщення реклами Департаментом економічної політики Львівської міської ради було відмовлено листом, а не у формі рішення, як передбачено вищенаведеними нормами законодавства, відтак вимога позивача про визнання протиправною відмови відповідача у продовженні строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами є передчасною.

Однак судом першої інстанції було зроблено передчасні висновки щодо наявності підстав для задоволення вказаної вимоги.

Також, колегія суддів звертає увагу, що, отримавши пакет документів про продовження дозволу на розміщення зовнішньої реклами від позивача, відповідний орган може або продовжити дозвіл, або відмовити у продовженні, але це рішення повинен прийняти саме суб`єкт владних повноважень.

В свою чергу, Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується і приймати замість нього рішення, відтак вимога позивача про відповід

З урахуванням викладеного, належним способом захисту у цьому випадку буде повторне зобов`язання Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради розглянути заяву про продовження строку дії дозволів на розміщення реклами у місті Львові.

При цьому, Верховний Суд, стосовно повноважень Виконавчого комітету Львівської міської ради на продовження строку дозволів на розміщення реклами, зазначає, що згідно з положеннями Правил №2067 дозвіл на розміщення зовнішньої реклами видається на підставі розпорядження виконавчого органу міської ради. Отже, дозвільним органом є саме Виконавчий комітет Львівської міської ради, а робочим органом з регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами є Департамент економічного розвитку Львівської міської ради (як правонаступник Департаменту економічної політики Львівської міської ради).

Водночас, відповідно до положень п. 4.4 Правил № 569 заява про продовження строків дозволу розміщення реклами подається до робочого органу та розглядається саме робочим органом, тому вимогу щодо повторного розгляду заяви позивача слід покласти саме на Департамент економічного розвитку Львівської міської ради.

Щодо висновків суду апеляційної інстанції про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Львівської міської ради та Департаменту економічної політики Львівської міської ради у нерозгляді заяви ТзОВ Наша Справа Аутдор від 08.04.2016 року про встановлення пріоритету на розміщення зовнішньої реклами та зобов`язання розгляду такої заяви, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. (ч.1 ст. 5 КАС України).

Так, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Із правового аналізу вказаних норм вбачається, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Однак судом апеляційної інстанції, всупереч заявленим вимогам позовної заяви, було прийнято спірне рішення.

Таким чином, за відсутності заявлених позивачем відповідних вимог, що мотивуються посиланнями на порушення суб`єктом владних повноважень законних та охоронюваних прав позивача, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню.

За правилом ч.ч. 1, 2 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню повністю, а рішення суду першої інстанції - частковому скасуванню.

Керуючись ст.ст. 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Наша справа Аутдор задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року скасувати.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року скасувати в частині визнання протиправною відмови Департаменту економічної політики Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволу №1-12-10-138 на розміщення зовнішньої реклами (одноярусного одностороннього щиту типу призматрон , встановленого просто неба на газоні розміром 3,289x6,365 м) за адресою: м. Львів, вул. Зелена (парна ст.) - вул. Липова Алея та зобов`язання виконавчого комітету Львівської міської ради та Департаменту економічної політики оформити продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-12-10-138 (на розміщення одноярусного одностороннього щиту типу призматрон , встановленого просто неба на газоні розміром 3,289x6,365 м) за адресою: м. Львів, вул. Зелена (парна ст.) - вул. Липова Алея, та видати оновлений продовжений дозвіл Товариству з обмеженою відповідальністю Наша справа Аутдор на строк до 29.05.2021 року включно.

Прийняти в цій частині нове рішення, яким зобов`язати Департамент економічного розвитку Львівської міської ради повторно розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю Наша справа Аутдор про продовження строку дії дозволу №1-12-10-138 на розміщення зовнішньої реклами (одноярусного одностороннього щиту типу призматрон , встановленого просто неба на газоні розміром 3,289x6,365 м) за адресою: м. Львів, вул. Зелена (парна ст.) - вул. Липова Алея.

В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

Л.В. Тацій