Постанова

від 03.03.2021 по справі 1.380.2019.003438

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 березня 2021 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.003438

адміністративне провадження № К/9901/27982/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом Державної авіаційної служби України до Приватного підприємства (далі-ПП) "Укртесколор", Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Парус сіті", Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Виконавчого комітету Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Державне підприємство (далі - ДП) "Міжнародний аеропорт "Львів" імені Данила Галицького", Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: ПП "Р.О.М.Б.", Приватне акціонерне товариство "Львівський завод залізобетонних виробів №1", ТОВ "Всеукраїнський аукціонний центр з продажу активів та майна Банкрутів", ТОВ "АЛТУМ", про визнання протиправними дій і бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 10.06.2020 (постановлена у складі головуючого судді Гавдик З.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2020 (постановлена у складі колегії суддів: Пліша М.А. (суддя-доповідач), Шинкар Т.І., Большакової О.О.)

В С Т А Н О В И В

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

У липні 2019 року Державна авіаційна служба України (надалі також - позивач) звернулась до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до ПП Укртесколор (надалі також - відповідач-1), ТОВ Парус сіті (надалі також - відповідач-2), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (надалі також -відповідач-3, ДАБІ України), Виконавчого комітету Львівської міської ради (надалі також - відповідач4), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: ДП Міжнародний аеропорт Львів імені Данила Галицького , Державного підприємства обслуговування повітряного руху України та за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів: ПП Р.О.М.Б. , ПАТ Львівський завод залізобетонних виробів №1 , ТОВ Всеукраїнський аукціонний центр з продажу активів та майна банкрутів , ТОВ БК Алтум , в якому позивач просив:

- зобов`язати ПП Укртесколор , ТОВ Парус Сіті виконати рішення Державіаслужби від 05.04.2019 № 211, від 17.05.2019 № 213;

- зобов`язати ПП Укртесколор , ТОВ Парус Сіті знести самочинне будівництво за адресою: м. Львів, вул. Кульпарківська, 93 кадастровий номер земельної ділянки 4610136900:07:001:0024;

- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради в частині не погодження об`єкта будівництва за адресою: м. Львів, вул. Кульпарківська, 93, кадастровий номер земельної ділянки 4610136900:07:001:0024, та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;

- визнати протиправними дії виконавчого комітету Львівської міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень, затверджених рішенням від 30.03.2018 № 344, та скасувати їх;

- визнати протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозволу на будівельні роботи від 11.12.2018 №ІУ 113183451930, та скасувати його.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 10.06.2020 закрито провадження у справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 21.09.2020 залишив без змін ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 10.06.2020.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що в даному випадку між позивачем та відповідачами по суті існує не вирішений у встановленому порядку спір про знесення самочинного будівництва, на яке вже зареєстроване право власності. З моменту виникнення права власності на нерухоме майно, спір щодо такого майна є приватноправовим.

ПРОВАДЖЕННЯ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Не погоджуючись із ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 10.06.2020 та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2020, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ці судові рішення, справу направити до суду першої інстанції для продовження.

В обгрунтування доводів касаційної скарги заявник посилається на те, що спір у цій справі є публічно-правовим, належить до юрисдикції адміністративних судів. Судами попередніх інстанцій надана передчасна правова оцінка факту реєстрації права власності на об`єкт незавершеного будівництва, а позивач як на підставу звернення до суду з цим позовом не посилався на неправомірність набуття ПП Укртесколор права власності. Вказаний об`єкт будівництва не завершений та продовжує створювати загрозу для безпеки цивільної авіації і потреб суспільства.

Верховний Суд ухвалою від 04.11.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України.

Відзивів на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанції.

Ухвалою від 02.03.2021 Верховний Суд призначив призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовим спором є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідно до пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №685/1346/15-а та від 19.02.2020 у справі № 1340/3580/18.

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, обґрунтовуючи позовні вимоги, Державна авіаційна служба України зазначає, що Комісією, призначеною наказом Державного підприємства Міжнародний аеропорт Львів імені Данила Галицького, проведено обстеження приаеродромної території аеродрому Львів з метою контролю за перешкодами та виявлення неузгодженого будівництва. На момент перевірки приаеродромної території комісією виявлено зокрема об`єкт, будівництво якого ведеться без узгодження з експлуатантом аеродрому та без погодження Державіаслужби. Позивачем через встановлені порушення прийняті зокрема рішення від 05.04.2019 № 211 та від 17.05.2019 №213 про припинення будівництва з моменту винесення такого рішення. Наведені рішення не виконуються в добровільному порядку, тому Державна авіаційна служба України звернулась до суду з цим позовом. Позивач також вказував на незаконність видачі містобудівних умов та обмежень, дозволу на будівельні роботи та здійснення будівельних робіт, а також фактичне здійснення ПП ПП Укртесколор , ТОВ Парус Сіті , самочинного будівництва.

Судами також встановлено, що 14.05.2020 державним реєстратором проведено державну реєстрацію права власності за ПП Укртесколор , на об`єкт незавершеного будівництва, що розташований за адресою: м. Львів, вул. Кульпарківська, 93, кадастровий номер земельної ділянки розташування: 4610136900:07:001:0024, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 2082910346101. Підставою для державної реєстрації права власності став Дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ113183451930, виданий 11.12.2018 Державною архітектурно-будівельна інспекцією України.

Суд першої інстанції, дослідивши матеріали справи, клопотання ПП Укртесколор і ТОВ Парус Сіті про закриття провадження у справі, проаналізувавши правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17 та від 22.04.2019 по справі № 1527/14472/12, дійшов висновку про те, що в даному випадку між позивачем та відповідачами по суті існує не вирішений у встановленому порядку спір про знесення самочинного будівництва, на яке вже зареєстроване право власності. Суд першої інстанції також зазначив, що розгляд та вирішення даної справи адміністративним судом, незалежно від результатів такого розгляду, є неможливим, оскільки суду необхідно буде втручатись в спір, в тому числі і про правомірність набуття права власності, що призведе до стану правової невизначеності, оскільки знесенню підлягає лише самочинне будівництво, на яке не може бути зареєстроване право власності. Задоволення судом таким позовних вимог, призведе до вирішення питання про знесення об`єкта нерухомості, як об`єкта цивільних прав відповідача наслідком чого може бути вилучення з державного реєстру відповідного реєстраційного запису щодо власника цього ж майна, що само по собі може призвести до негативних відповідача, як власника майна.

Суд апеляційної інстанції, погоджуючись із такими висновками суду першої інстанції, акцентував увагу на тому, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22.04.2019 по справі № 1527/14472/12 не врахувала доводи особи про наявність приватноправових відносин лише через відсутність права власності на збудований об`єкт станом на момент розгляду справи.

За наведених обставин суди дійшли висновку про те, що спір у справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а виник з приводу права власності.

Колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій помилковими, виходячи з такого.

Суд установив, що підставою звернення Державіаслужби до суду з цим позовом слугувало невиконання ПП Укртесколор і ТОВ Парус Сіті рішень від 05.04.2019 № 211, від 17.05.2019 № 213 про припинення будівництва на приаеродромній території аеродрому Львів .

Відповідно до Положення про Державіаслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.

Згідно із частиною 3, 10 статті 69 ПК України визначення умов забудови (здійснення будівництва) та використання землі на приаеродромній території здійснюється під час планування територій шляхом розроблення та затвердження містобудівної документації відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" з урахуванням обмежень використання приаеродромної території (поверхонь обмеження перешкод, зон обмежень забудови щодо умов авіаційного шуму, захисних зон аеронавігаційного обладнання, а також обмежень, пов`язаних із заходженням на посадку та вильотом на аеродромі, використанням зон для виконання навчально-тренувальних та інших видів польотів). Обмеження використання приаеродромної території розробляються експлуатантами аеродрому для кожного аеродрому окремо. Обмеження використання приаеродромної території затверджуються за погодженням з органами місцевого самоврядування: уповноваженим органом з питань цивільної авіації - щодо приаеродромної території аеродрому цивільної авіації; уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі державної авіації - щодо приаеродромної території аеродрому державної авіації; уповноваженим органом з питань цивільної авіації та уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі державної авіації - щодо приаеродромної території аеродрому спільного використання. Органи, які затвердили обмеження використання приаеродромної території, протягом 10 календарних днів з дня їх затвердження надають такі обмеження органам, уповноваженим затверджувати містобудівну документацію, для врахування при розробленні містобудівної документації. Вимоги до складу, змісту, форми та порядок розроблення, погодження та затвердження обмежень використання приаеродромної території встановлюються Кабінетом Міністрів України. Визначення умов використання споруд та здійснення діяльності, визначеної частиною другою цієї статті (крім будівництва), на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації. Органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.

Суд також звертає увагу на положення Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI Про центральні органи виконавчої влади (далі - Закон № 3166-VI), у статті 28 якого закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Тобто, у цій справі до суду з позовом звернувся суб`єкт владних повноважень на виконання повноважень щодо забезпечення контролю за дотриманням законодавства у сфері умов забудови (здійснення будівництва) та використання землі на приаеродромній території.

Здійснення такого державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже, і публічно-правову природу таких правовідносин.

Аналогічний висновок щодо застосування норм матеріального та процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10.04.2018 та 11.04.2018 у справах № 14-48цс18 та № 11-96апп18 і від 15.05.2018 та 30.05.2018 у справах № 11-346апп18 та № 14-92цс18; від 02.04.2019 у справі № 914/2584/17 (провадження № 12-259гс18).

У справі №810/2763/17 (К/9901/44258/18), предметом спору, у якій були подібні правовідносини, Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 викладений висновок про наявність публічного інтересу такого спору.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні зазначила, що за загальним визначенням публічним інтересом є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

В адміністративному праві під поняттям публічна адміністрація слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

Отже, у цій справі Державіаслужба звернулась до адміністративного суду з позовом, метою якого захист публічного інтересу певного кола осіб (членів екіпажів повітряних суден та їх пасажирів, а також людей, які проживатимуть або перебуватимуть поруч), оскільки порушення норм чинного законодавства при будівництві указаних вище об`єктів впливають на безпеку цивільної авіації, створюючи загрозу життю і здоров`ю невизначеного кола людей.

Висновки суду першої інстанції, з якими погодився апеляційний суд, про те, що з моменту реєстрації права власності на нерухоме майно, спір щодо такого майна є приватноправовим, є передчасними, виходячи з наступного.

Так, виходячи з предмету спору по цій справі, при вирішенні справи по суті заявлених вимог підлягають дослідженню обставини наявності або відсутності порушень відповідачем законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а також правомірності вимог суб`єкта владних повноважень.

Крім того, Верховний Суд звертає увагу на відмінність інтересу, на захист якого спрямований судовий розгляд у цій справі та у справі № 1527/14472/12, на постанову, прийняту Великою Палатою Верховного Суду 22.04.2019 по якій послались суди попередніх інстанцій.

Так у постанові Великої Палати Верховного Суду по справі № 1527/14472/12.

У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли між районною адміністрацією Одеської міської ради та фізичною особою з приводу зобов`язання демонтувати самочинно збудований об`єкт у зв`язку з невиконанням нею у добровільному порядку розпорядження позивача про проведення об`єкту самочинної реконструкції приміщення загального користування у відповідність до технічної документації.

У цій справі Велика Палата Верховного Суду, дійшла висновку про те, що спір є публічно-правовим, але звернула увагу, що право власності на зазначений збудований об`єкт станом на момент винесення рішення суб`єктом владних повноважень та станом на дату розгляду справи в суді, не оформлено, а тому у цій справі відсутні приватноправові відносини.

Проте, вказані висновки не є релевантними відносно цієї справи, через те, що у цій справі з позовом до адміністративного суду звернувся саме суб`єкт владних повноважень, обґрунтовуючи таке звернення обставинами, що безумовно пов`язані із виконанням владних управлінських функцій контролю, якими наділений орган Державіаслужби в силу закону. Підставою для звернення з цим позовом є саме виконання контрольних функцій позивача, направлених на забезпечення безпеки цивільної авіації, невизначеного кола осіб, а не набуття права власності на об`єкт незавершеного будівництва.

Водночас, у справі № 1527/14472/12 позов щодо самочинного будівництва, як і рішення суб`єкта владних повноважень, що не виконані в добровільному порядку відповідачем - фізичною особою, стосувались самочинного будівництва на об`єкті нерухомого майна, що належить до комунальної власності.

Крім того, колегія суддів враховує висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 23.06.2020 по справі № 680/214/16-ц та від 07.04.2020 у справі № 916/2791/13 про те, що державна реєстрація права власності на нерухоме майно є одним із юридичних фактів у юридичному складі, необхідному для підтвердження права власності, а самостійного значення для виникненняправа власності немає. Така реєстрація визначає лише момент, з якого держава визнає та підтверджує право власності за наявності інших юридичних фактів, передбачених законом як необхідних для виникнення такого права. Зміст приписів статті 376 ЦК України підтверджує неможливість застосування інших, ніж ті, що встановлені цією статтею, способів легітимізації (узаконення) самочинного будівництва та набуття права власності на такі об`єкти. Реєстрація права власності на самочинне будівництво за особою, яка його здійснила, не змінює правовий режим такого будівництва як самочинного.

Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що виникнення цього спору пов`язане зі здійсненням позивачем владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За наведених вище підстав, Верховний Суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанції - скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України - задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 10.06.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2020- скасувати.

Справу направити до Львівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя- доповідач: (підпис) Л.В. Тацій

Судді: (підпис) Т.Г. Стрелець

(підпис) А.І. Рибачук

03.03.2021