Постанова

від 13.04.2021 по справі 540/2804/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2021 року

м. Київ

справа №540/2804/19

адміністративне провадження №К/9901/18296/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 540/2804/19

за позовом Каховського міжрайонного управління водного господарства

до старшого державного інспектора - начальника відділу контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області Хохулі Миколи Івановича, Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області

про скасування припису та повідомлення про сплату шкоди

за касаційною скаргою Каховського міжрайонного управління водного господарства на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2020 (колегія у складі: головуючого судді Стас Л.В., суддів: Шеметенко Л.П., Турецької І.О.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2019 року Каховське міжрайонне управління водного господарства звернулося до Херсонського окружного адміністративного суду від 13.03.2020 із адміністративним позовом до старшого державного інспектора - начальника відділу контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області Хохулі Миколи Івановича, Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, в якому просило: скасувати припис від 04.012.2019 № 570-ДК/0329Пр/03/01/-19 про усунення порушень та повідомлення від 11.12.2019 № 570-ДК/0199/ШК/11/01/-19 про сплату шкоди.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 13.03.2020, ухваленим за наслідками розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, у задоволенні позову відмовлено.

3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2020 рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13.03.2020 скасовано та закрито провадження у справі.

4. Закриваючи провадження у справі, апеляційний суд виходив з того, що за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Зважаючи на те, що право Каховського МУВГ на звернення до адміністративного суду з заявленими позовними вимогами не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, то Каховське міжрайонне управління водного господарства у цій справі не має права на звернення до суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. У липні 2020 року Каховське міжрайонне управління водного господарства звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2020, в якій просить скасувати вказане судове рішення з направленням справи для продовження розгляду в апеляційному суді.

6. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що Каховське міжрайонне управління водного господарства не є державним органом, а лише належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, що здійснює некомерційну господарську діяльність на основі права оперативного управління державним майном. Таким чином, твердження апеляційного суду, що позивач є органом державної влади, який не має права звернення до суду без спеціального дозволу є хибним та таким, що не відповідає дійсності.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. 27.07.2020 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.07.2020 визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача: Стеценка С.Г., суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.

9. Ухвалою Верховного Суду від 31.07.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Каховського міжрайонного управління водного господарства на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2020 по справі №540/2804/19 за позовом Каховського міжрайонного управління водного господарства до старшого державного інспектора - начальника відділу контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області Хохулі Миколи Івановича, Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про скасування припису та повідомлення про сплату шкоди.

10. Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2021 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 13.04.2021.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

12. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

13. Поняття суд, встановлений законом зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

14. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

15. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

16. Ужитий у цій процесуальній нормі термін суб`єкт владних повноважень означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

17. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

18. Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони , за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень ;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років .

19. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

20. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 04.12.2019 (справа №826/6233/17) та від 13.11.2019 (справа № 826/3115/17) зазначала, що за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

21. З матеріалів справи вбачається, що спірні правовідносини у даній справі виникли у зв`язку з прийняттям старшим державним інспектором - начальником відділу контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області Хохулі М.І. припису №540-ДК/0329Пр/03/01/-19 від 04.12.2019 Про усунення порушень вимог земельного законодавства , яким зобов`язано Каховське міжрайонне управління водного господарства забезпечити використання земельної ділянки відповідно умов її надання.

22. При цьому, відповідно до Положення про Каховське міжрайонне управління водного господарства, затвердженого наказом Державного агентства водних ресурсів України від 26.11.2018 №895, Каховське міжрайонне управління водного господарства є бюджетною неприбутковою організацією, яка утворена та зареєстрована в порядку, визначеному законом, і належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів Державного агентства водних ресурсів України.

23. Основним завданням Каховського МУВГ є реалізація в межах своєї діяльності державної політики щодо розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів, здійснення у водогосподарському комплексі Каховського району та Новокаховського міськвиконкому Херсонської області єдиної технічної політики, впровадження досягнень науки і техніки, передового досвіду роботи.

24. Згідно пункту 1 Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №393 (далі - Положення №393), Державне агентство водних ресурсів України (Держводагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.

25. Згідно з підпунктом 1 пункту 3 Положення №393 одним із повноважень Держводагентства є реалізація державної політики у сфері управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів, розвитку водного господарства і меліорації земель та експлуатації державних водогосподарських об`єктів комплексного призначення, міжгосподарських зрошувальних і осушувальних систем.

26. Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

27. У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Держгеокадастр покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

28. Згідно з пунктом 1 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.2016 №53, Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане. Завданням Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області є реалізація повноважень Держгеокадастру на території Херсонської області.

29. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Каховським МУВГ та Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області, оскільки позивач звертається до суду з вимогою скасувати рішення (припису) суб`єкта владних повноважень, який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за дотриманням земельного законодавства, зобов`язав Каховське МУВГ забезпечити використання земельних ділянок до умов їх надання.

30. При цьому, зі змісту позову вбачається, що Каховське МУВГ обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом саме порушенням Держгеокадастром порядку проведення перевірки у формі обстеження земельної ділянки.

31. Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року №3166-VI Про центральні органи виконавчої влади закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

32. Водночас згідно ст. 21 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

33. Колегія суддів вважає, що апеляційний суд дійшов вірного висновку про те, що оскільки право Каховського МУВГ на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування припису та повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, то Каховське міжрайонного управління водного господарства у цій справі не має права на звернення до суду.

34. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо наявності передбачених п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України підстав для закриття провадження у справі. Доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

35. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Каховського міжрайонного управління водного господарства залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Л.Л. Мороз Т. Г. Стрелець