Постанова

від 15.07.2021 по справі 380/2273/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2021 року

м. Київ

справа № 380/2273/21

адміністративне провадження № К/9901/18674/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 380/2273/21

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Західавіабуд

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові

про визнання дій протиправними, скасування рішення

за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року (колегія у складі: головуючого судді Курильця А. Р., суддів: Мікули О. І., Ніколіна В. В.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю Західавіабуд (далі - ТОВ Західавіабуд ) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати протокол про правопорушення (передбачене абз. 2 п. 3 ч. 2 ст. 2 Закону України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності ) у сфері містобудівної діяльності від 18 січня 2021 року;

- визнати протиправним та скасувати протокол про правопорушення (передбачене абз. 3 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності ) у сфері містобудівної діяльності від 18 січня 2021 року;

- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18 січня 2021 року;

- визнати протиправним та скасувати припис про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта, не прийнятого в експлуатацію від 18 січня 2021 року;

- визнати протиправною та скасувати постанову № 2-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2021 року;

- визнати протиправною та скасувати постанову № 3-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2021 року.

2. 24 лютого 2021 року ТОВ Західавіабуд звернулося до Львівського окружного адміністративного суду із заявою про забезпечення позову шляхом:

- зупинення дії припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18 січня 2021 року;

- зупинення дії припису про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта, не прийнятого в експлуатацію від 18 січня 2021 року;

- заборони Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові проводити перевірки об`єкта ТОВ Західавіабуд за адресою: м. Львів, вул. Ратича, 4 до набрання законної сили рішенням суду у справі за позовом ТОВ Західавіабуд до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправним та скасування: протоколу про правопорушення (передбачене абзац другий пункту 3 частини другої статті 2 Закону України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності ) у сфері містобудівної діяльності від 18 січня 2021 року; протоколу про правопорушення (передбачене абзац третій пункту 4 частини другої статті 2 Закону України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності ) у сфері містобудівної діяльності від 18 січня 2021 року; припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18 січня 2021 року; припису про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта, не прийнятого в експлуатацію від 18 січня 2021 року; постанови № 2-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2021 року; постанови № 3-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28 січня 2021 року.

3. Обґрунтовуючи подану заяву, позивач зазначає про те, що наявні підстави для забезпечення позову передбачені ч. 1, 2 ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Так, дію приписів від 18 січня 2021 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта, не прийнятого в експлуатацію, не зупинено, а за наслідками перевірки виконання оскаржених приписів ТОВ Західавіабуд може бути притягнуто до відповідальності. Таким чином, невжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові проводити перевірки на предмет виконання таких приписів може істотно ускладнити ефективний захист та поновлення прав та інтересів позивача за захистом яких він звернувся до адміністративного суду.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 25 лютого 2021 року у задоволенні заяви ТОВ Західавіабуд про забезпечення позову відмовив.

5. Відмовляючи у забезпеченні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не навів жодних фактів та не надав відповідних доказів, які б свідчили про наявність ознак очевидної протиправності оскаржених приписів. Відтак можливе притягнення позивача до відповідальності за невиконання таких приписів не може бути підставою для застосування заходів забезпечення позову. Позивач не надав доказів, які б підтверджували, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.

6. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 квітня 2021 року ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року про відмову в забезпеченні позову скасував. Клопотання ТОВ Західавіабуд про вжиття заходів забезпечення позову задовольнив частково. Зупинив дію припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18 січня 2021 року, припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта не прийнятого в експлуатацію від 18 січня 2021 року до набрання законної сили рішенням суду у справі № 380/2273/21. В задоволенні решти клопотання про забезпечення позову відмовлено.

7. Частково задовольняючи клопотання про забезпечення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем наведені вагомі докази та обґрунтування того, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.

Зокрема, заявлене клопотання фактично обґрунтовано необхідністю продовження здійснення господарської діяльності ТОВ Західавіабуд та виконання прийнятих зобов`язань перед іншими договірними сторонами.

Крім того, дія припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18 січня 2021 року, припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта не прийнятого в експлуатацію від 18 січня 2021 року зумовлює настання негативних та незворотних наслідків для господарської діяльності позивача, оскільки фактично блокується господарська діяльність позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказану постанову і залишити в силі ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року.

9. Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права. Так, суд апеляційної інстанції не навів жодного вмотивованого доводу про те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, або ж що очевидними є ознаки протиправності виданих Інспекцією приписів.

Також, судом попередньої інстанції не враховано практику Верховного Суду викладену у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18, від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18 та від 26 грудня 2019 року у справі № 640/13245/19.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 24 травня 2021 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.

11. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 травня 2021 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.

12. Ухвалою Верховного суду від 27 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року.

13. Ухвалою Верховного Суду від 14 липня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 15 липня 2021 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

15. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

16. За приписами ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

17. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

18. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 стаття 2 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

19. Положеннями ч. 1, 2 ст. 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

20. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

21. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

22. Відповідно до ч. 2 ст. 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

23. Згідно п. 1 ч. 1 та ч. 2 ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.

24. Частинами 1, 4, 5 та 6 ст. 154 КАС України передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.

25. Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.

26. За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

27. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

28. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

29. Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

30. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

31. У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

32. Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

33. Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

34. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18 та від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20.

35. Як зазначалось раніше, ТОВ Західавіабуд звертаючись до суду із заявою про вжиття заходів забезпечення позову послався на те, що дію приписів від 18 січня 2021 року: про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта, не прийнятого в експлуатацію, не зупинено, а за наслідками перевірки виконання оскаржених приписів позивача може бути притягнуто до відповідальності. Таким чином, невжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові проводити перевірки на предмет виконання таких приписів може істотно ускладнити ефективний захист та поновлення прав та інтересів позивача за захистом яких він звернувся до адміністративного суду.

36. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову не можна вважати обґрунтованими, оскільки забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18 січня 2021 року, припису Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта не прийнятого в експлуатацію від 18 січня 2021 року до набрання законної сили рішенням суду у справі № 380/2273/21, фактично дозволяє забудовнику продовжувати виконувати будівельні роботи та експлуатувати закінчений об`єкт будівництва із порушенням вимог законодавства, що лягли в основу оскаржуваних приписів.

37. Крім того, колегія суддів зазначає, що у справі, яка розглядається, позов не може бути забезпечений у спосіб, заявлений позивачем, оскільки такий спосіб фактично підміняє собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті.

38. Правова оцінка питанню правомірності приписів контролюючого органу має надаватися судами під час розгляду справи по суті.

39. Зі змісту оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції про забезпечення позову не вбачається, що суд належним чином обґрунтував мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

40. Припущення позивача про можливе настання значних збитків у випадку не забезпечення позову, не може вважатися достатньою підставою для зупинення дії оскаржуваного рішення.

41. Також, колегія суддів звертає увагу, що ні позивачем, ні судом апеляційної інстанції не зазначено, в чому полягає неможливість захисту порушених прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів, не мотивовано наявності реальної загрози невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову.

42. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення заяви ТОВ Західавіабуд про забезпечення позову.

43. Суд апеляційної інстанції на вищенаведене уваги не звернув та дійшов помилкового висновку щодо необхідності часткового задоволення такої заяви позивача.

44. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

45. Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

46. Відповідно до статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

47. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

48. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

49. За таких обставин, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року слід скасувати та залишити в силі ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року.

Керуючись статтями 346, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року скасувати, ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик