Рішення

від 03.08.2021 по справі 640/12755/20

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 серпня 2021 року місто Київ №640/12755/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Іщука І.О., суддів: Гарника К.Ю., Пащенка К.С., розглянувши в порядку загального позовного провадження ( у порядку письмового провадження) адміністративну справу

за позовомГавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької областідо третя особаКабінету Міністрів України, Вінницька міська радапровизнання протиправним та нечинним розпорядження від 06.05.2020 №512-р, визнання протиправним та нечинним розпорядження від 12.06.2020 №707-р, зобов`язання вчинити дії, ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Гавришівська сільська рада Вінницького району Вінницької області звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Кабінету Міністрів України, третя особа Вінницька міська рада, в якій просить суд (з урахуванням заяви від 26.07.2020 про збільшення розміру позовних вимог):

- визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України № 512-р від 06.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади та зобов`язати Кабінет Міністрів України включити до Перспективного плану формування територій громад Вінницької області Гавришівську об`єднану територіальну громаду Вінницького району Вінницької області у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області з адміністративним центром в селі Гавришівка Вінницького району Вінницької області чи застосувати більш ефективний спосіб захисту прав позивача;

- визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від №707-р 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади Вінницької області та зобов`язати Кабінет Міністрів України включити до Переліку територіальних громад Вінницької області Гавришівську об`єднану територіальну громаду Вінницького району Вінницької області у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької сільських територіальних громад з адміністративним центром в селі Гавришівка Вінницького району Вінницької області.

В обгрунтування позовних вимог позивач зазначив про те, що приймаючи Розпорядження Кабінету Міністрів України № 512-р від 06.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області», відповідач вийшов за межі своєї компетенції, адже ні Законами України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ні будь-яким іншим законодавством не передбачене право Кабінету Міністрів України вирішувати питання утворення чи ліквідації органів місцевого самоврядування. На думку позивача, відповідач також порушив пункт 1 частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», згідно з яким у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування, оскільки Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» чи будь-який інший Закон не передбачає право Кабінету Міністрів України здійснювати приєднання однієї територіальної громади до іншої, а тому приймаючи оскаржуване розпорядження відповідач діяв у спосіб, що не передбачений Конституцією і Законами України. Оскаржуваними розпорядженням створюється Вінницька міська об`єднана територіальна громада з територіальних громад позивача у недобровільний спосіб. Позивач стверджує, що жодних консультацій в порушення п.п. 13-14 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою КМУ № 214 від 08.04.2015, не проводилося, принаймні йому про них нічого не відомо. Він також не надавав своєї згоди на визначення міста Вінниця адміністративним центром спроможної територіальної громади. Крім того, спроможність Гавришівської ОТГ підтверджується відповідними розрахунками. Відповідно до зазначеної вище Методики було проведено оцінку спроможності, що засвідчила стійкі середні показники громади. В сумі, числове значення спроможності 3,5 (середній рівень). Для того, щоб уникнути зайвих спекуляцій з приводу спроможності Гавришівсьокї ОТГ слід звернути увагу суду на те, що її рівень спроможності є найкращим у Вінницькому районі, а на її території діє звалище твердих побутових відходів, що обслуговує в т. ч. м. Вінницю; військова частина НОМЕР_1 , 456-та бригада транспортної авіації імені Дмитра Майбороди. Спроможність Гавришівсьокї ОТГ підтверджується рішенням Вінницької обласної ради № 785 від 05.03.2019, до якої додано паспорт Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади з відповідними показниками. Позивачем наголошено на тому, що Вінницька обласна державна адміністрація абсолютно проігнорувала дане рішення Вінницької обласної ради, яке було прийняте за наслідком розгляду її подання, адже не передала його на затвердження до Кабінету Міністрів України. Натомість, 14.02.2020 Вінницька обласна державна адміністрація подала до Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області, в якому взагалі не наведено мотивів, з яких території, що увійшли до складу Гавришівської ОТГ є менш спроможними у її складі, ніж у складі Вінницької міської ОТГ, чим прямо порушено вимоги Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Методику формування спроможних територіальних громад.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.06.2020 позовну заяву залишено без руху. Позивач у встановлені судом строки усунув недоліки позовної заяви, зокрема, визначився із належним відповідачем у даній справі та уточнив позовні вимоги.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.06.2020 відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі №640/12755/20 та призначено підготовче засідання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.08.2020 прийнято до розгляду заяву представника позивача про збільшення позовних вимог від 26.07.2020 в адміністративній справі №640/12755/20.

До суду 15.11.2020 від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого останній адміністративний позов не визнає та вважає його таким, що не підлягає задоволенню, оскільки оскаржувані розпорядження прийняті урядом в межах повноважень, в установленій законом формі, з дотриманням вимог Конституції України та законів України. Відповідачем зауважено, що визначення участі територіальної громади в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Крім того, наслідками зазначених консультацій є визначення потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади. Відповідно, перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень закону об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Згідно з приписами спеціального законодавства, одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад у будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад. Перспективний план об`єднання територіальних громад Вінницької області, затверджений оскаржуваним розпорядженням, не є перешкодою для добровільного об`єднання Гавришівської громади в іншому форматі, чи відмови від такого.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.12.2020 залучено до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Вінницьку міську раду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.01.2020 в задоволенні заяви представника Вінницької міської ради про участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції у справі №640/12755/20 відмовлено.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.01.2021 клопотання представника Кабінету Міністрів України про залишення позову без розгляду у справі №640/12755/20 повернуто без розгляду.

Протокольною ухвалою суду від 15.02.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу №640/12755/20 до колегіального розгляду по суті.

Матеріали справи свідчать про те, що відповідачем в Офіційному віснику України від 07.07.2020 №42 було опубліковано оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі №640/12755/20 за позовом Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та нечинним розпорядження від 06.05.2020 №512-р.

Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2021 відмовлено в задоволенні клопотання відповідача про залишення позову без розгляду у справі №640/12755/20.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.08.2021 у задоволенні заяви представника Вінницької міської ради про відмову від позову та закриття провадження у справі №640/12755/20 відмовлено.

Під час судового розгляду справи судом оголошувались перерви та розгляд справи відкладався у відповідності із приписами Кодексу адміністративного судочинства України.

З урахуванням клопотань сторін розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження на підставі частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, відзив, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -

ВСТАНОВИВ:

Вінницькою обласною державною адміністрацією у 2020 році розроблявся проект Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, згідно якого Гавришівську територіальну громаду Вінницької області передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у м. Вінниця.

06 травня 2020 року Кабінетом Міністрів України було прийнято розпорядження №512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області», згідно з яким Гавришівську територіальну громаду Вінницького району Вінницької області передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у м. Вінниця.

В подальшому, на підставі вказаного розпорядження, Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 12.06.2020 №707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області», згідно якого Гавришівську територіальну громаду Вінницького району Вінницької області (надалі -Гавришівська сільська рада) передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у м. Вінниця.

Не погоджуючись з рішеннями відповідача щодо розробки та затвердження проекту Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, згідно якого Гавришівську, Стадницьку, Великокрушлинецьку, Малокрушлинецьку територіальні громади Вінницького району Вінницької області передбачено у складі Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у м. Вінниця, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Частиною другою статті 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 за № 794-VII (надалі Закон №794-VII).

Згідно з частинами першою-третьою статті 3 Закону №794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Положеннями частини першої статті 19 Закону №794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

Судом встановлено, що оскаржуване розпорядження від 06.05.2020 №512-р прийнято відповідачем відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад (надалі - Закон №157-VIII).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (частини друга статті 3 Закону № 157-VIII).

Частиною першою статті 11 Закону №157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 11 Закону № 157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (частина третя статті 11 Закону № 157-VIII).

Водночас, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням умов, зокрема, об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (пункт 6 частини першої статті 4 Закону №157-VIII).

Аналізуючи наведені положення чинного законодавства суд приходить до висновку, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

В контексті положень частини другої статті 5 Закону №157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна містити, зокрема: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону №157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно зі статтями 6, 7 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Якщо до складу об`єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.

Утворення об`єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

Аналізуючи наведені положення, суд дійшов до висновку, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад).

Суд зазначає, що статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов`язані. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі №813/2441/18.

Суд наголошує, що ініціювання процесу добровільного об`єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Тобто, перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Згідно з пунктом 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (пункт 4 Методики).

Відповідно до пункту 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Поряд з цим, положеннями пункту 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Матеріалами справи встановлено, що позивач має рівень спроможності 3,5 що відповідає середньому рівню спроможності.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 213-р від 03.03.2020 затверджено перелік спроможних об`єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2019 році, яким Гавришівську сільську раду визнано спроможною. Це розпорядження не скасоване і є чинним.

Згідно з пунктом 14 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Аналіз наведених положень Закону №157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики дає підстави для формування висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Позивач стверджує, що жодні його представники так само як і органів самоорганізації населення, громадськості, що представляли б інтереси Гавришівської сільської ради, до робочої групи не входили. Позивачу не відомо, чи взагалі діяла така робоча група, які питання розглядала.

Тобто, матеріали справи свідчать, що позивач в особі Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області не висловлював згоду на об`єднання з Вінницькою територіальною громадою. Крім того, матеріали справи не містять доказів того, що Вінницькою обласною державною адміністрацією під час під час розробки проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області та Кабінетом міністрів України під час затвердження оскаржуваних розпоряджень було враховано думку громади с. Гавришівка.

Як зазначено судом вище, пунктом 13 Методики формування спроможних територіальних громад визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Водночас, в порушення зазначеного пункту Методики, матеріали справи не містять доказів того, що посадові особи Вінницької облдержадміністрації проводили консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування.

Позивачем наголошується, що представників Гарвишівської сільської ради Вінницького району Вінницької області не було включено в склад робочої групи з розроблення проекту Перспективного плану, що не спростовано відповідачем під час судового розгляду справи.

Суд зазначає, що в матеріалах справи відсутні будь-які належні та достатні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості Гавришівської сільської ради, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Вінницької області. Тобто, матеріалами справи не підтверджено дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян.

У статті 1 вказаного Закону визначено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Положеннями статті 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно із частиною першою статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (частина друга статті 71 Закону № 280/97-ВР).

У відповідності до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (частина першоа статті 143 Конституції України).

Суд зазначає, що згідно з частиною першою статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Згідно зі статтею 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом.

Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Окрім того, як встановлено судом, з 10.02.2020 припинили своє існування як юридичні особи Стадницька, Великокрушлинецька та Малокрушлинецька сільські ради та почала діяльність в якості об`єднаної територіальної громади Гавришівська сільська рада.

Таким чином, було завершено процес добровільного об`єднання територіальних громад в Гавришівську сільську раду, передумовою чого стали постанови Вінницького окружного адміністративного суду у справах № 120/4590/18-а № 120/70/19-а, № 120/71/19-а, № 120/72/19-а, за якими в 2019 році були задоволені відповідні позовні заяви щодо зобов`язання Вінницької обласної державної адміністрації вчинити дії щодо відповідності Конституції України та законам України, поданих Гавришівською сільською радою Вінницького району Вінницької області рішень "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (Стадницька, Великокрушлинецька та Малокрушлинецька сільські ради).

За посиланням позивача, після набуття даними судовими рішеннями законної сили було отримано позитивні висновки про відповідність Конституції і законам України рішень Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької сільських рад Вінницького району Вінницької області про їх добровільне об`єднання та звернулись до Вінницької обласної державної адміністрації з проханням включення Гавришівської ОТГ до Перспективного плану формування територій громад Вінницької області.

Як наслідок, розглянувши подання Вінницької обласної державної адміністрації Вінницька обласна рада рішенням 39 сесії 7 скликання Вінницької обласної ради № 879 від 26.09.2019 року вирішено внести до рішення 37 сесії обласної Ради 7 скликання від 05 березня 2019 року № 785 «Про схвалення у новій редакції перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині формування об`єднаних територіальних громад Вінницької області зміни, згідно з додатками 1-8, що додаються. В додатку № 7 існує Гавришівська сільська об`єднана територіальна громада з адміністративним центом в с. Гавришівка та додано її паспорт з відповідними показниками, що підтверджують спроможність даної ОТГ.

Разом з тим, суд зазначає, що Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 512-р від 06.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» Вінницьку, Вінницько-Хутірську, Великокрушлинецьку, Гавришівську, Деснянську, Малокрушлинецьку, Писарівську, Стадницьку територіальні громади включено до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади.

Водночас, відповідно до даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Великокрушлинецька, Малокрушлинецька, Стадницька сільські ради, які до прийняття оскаржуваних розпоряджень входили до Гавришівської об`єднаної територіальної громади, перебувають в стані припинення, при цьому, запис про їх припинення в єдиному державному реєстру відсутній.

Крім того, вирішуючи спір по суті, суд зазначає, що позовні вимоги в частині скасування оскаржуваних розпоряджень в цілому не можуть бути задоволенні, оскільки останнє стосується не тільки прав та обов`язків позивача, а й інших суб`єктів.

За таких обставин, оскражувані розпорядження впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки.

Таким чином, враховуючи наведені вище обставини, суд приходить до висновку про наявність достатніх правових підстав для визнання протиправними та нечинними розпорядження Кабінету Міністрів України № 512-р від 06.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади та розпорядження Кабінету Міністрів України від №707-р 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади Вінницької області.

Що стосується позовних вимог в частині зобов`язати Кабінет Міністрів України включити до Перспективного плану формування територій громад Вінницької області Гавришівську об`єднану територіальну громаду Вінницького району Вінницької області у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області з адміністративним центром в селі Гавришівка Вінницького району Вінницької області чи застосувати більш ефективний спосіб захисту прав позивача та включити до Переліку територіальних громад Вінницької області Гавришівську об`єднану територіальну громаду Вінницького району Вінницької області у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької сільських територіальних громад з адміністративним центром в селі Гавришівка Вінницького району Вінницької області суд зазначає, що оскільки наразі процес добровільного об`єднання територіальних громад вже завершено, суду відсутні підстави для зобов`язання Кабінету Міністрів України вчинити вище зазначені дії.

Відтак, у задоволенні позову у цій частині слід відмовити.

При цьому, суд позбавлений можливості захистити права позивача в інший спосіб, оскільки можливі способи захисту знаходяться поза межами його повноважень.

Водночас, надаючи оцінку наявності чи відсутності об`єкта захисту порушеного права у позивачів, суд зазначає наступне.

Враховуючи правила п. 4 Методики, Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, зокрема, як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад області.

Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для Кабінету Міністрів України щодо визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

В подальшому, затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об`єднання громадян, адже таке об`єднання можливо лише у відповідності до останнього.

Разом з тим, слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад у разі, якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.

Натомість, статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист (п. 2 рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 у справі № 9 зп).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.

Відповідно до ст. 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

За змістом ч. 2 ст. 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд зазначає, що в ході розгляду справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивачів шляхом включення Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Віннцької області до Вінницької територіальної громади з адміністративним центром у м. Вінниця, за відсутності волевиявлення громади Гавришівка.

Вказані порушення принципів добровільності, відкритості та прозорості при формуванні перспективного плану формування території Вінницької територіальної громади, на думку суду, мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування, зокрема, добровільності.

Отже, суд зазначає, що в ході розгляду даної справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів власне Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області, як органу місцевого самоврядування, що представляє інтереси Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад.

Частиною першою статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Згідно із частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (частина 2 статті 77 КАС України).

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, суд дійшов до висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч. 3 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Керуючись статтями 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ВИРІШИВ:

1. Адміністративний позов Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України № 512-р від 06.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади.

3. Визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від №707-р 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» в частині включення Гавришівської територіальної громади Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади Вінницької області.

4. В іншій частині позовних вимог відмовити.

5. Стягнути на користь Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області (23202, Вінницька обл., Вінницький р-н, с. Гавришівка, вул. Гагаріна, 16, код ЄДРПОУ 04329783) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (вул. Грушевського, 12/2, м. Київ, 01008) судовий збір у розмірі 4 204,00 грн. (чотири тисячі двісті чотири гривні).

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статями 292-297 Кодексу адміністративного судочинства України, із урахуванням положень пункту 15.5 Перехідних положень (Розділу VII) Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Іщук І.О.

Судді Гарник К.Ю.

Пащенко К.С.