Постанова

від 20.09.2021 по справі 809/1806/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 809/1806/16

адміністративне провадження № К/9901/867/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Берназюк Я.О., Кравчук В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22.03.2017 (суддя - Кишинський М.І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2017 (судді - Ніколін В.В., Гінда О.М., Качмар В.Я.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Тлумацької районної державної адміністрації, треті особи - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Фермерське господарство Гордійчук І.Г. , про визнання протиправним та скасування розпорядження,

встановив:

У грудні 2016 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Тлумацької районної державної адміністрації Івано-Франківської міської ради від 23.02.2016 №109 Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів Грушківської, Гавриляцької, Хотимирської сільських рад для будівництва сільськогосподарських будівель і споруд на землях для ведення фермерського господарства.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Тлумацької районної державної адміністрації про затвердження детального плату території за межами населених пунктів Грушківської, Гавриляцької, Хотимирської сільських рад для будівництва сільськогосподарських будівель і споруд на землях для ведення фермерського господарства від 23.02.2016 №109, затверджено детальний план території для будівництва сільськогосподарських будівель та споруд за межами населених пунктів Тлумацького району на земельних ділянках для ведення фермерського господарства, а саме:

- с. Грушка, Грушківської сільської ради площею 5,5га, кадастровий номер 2625682500:09:005:0040;

- с. Хотимир, Хотимирської сільської ради площею 12,0га за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 2625688200:12:003:0008;

- с. Гавриляк, Гавриляцької сільської ради площею 6,4175 га за рахунок земельних ділянок кадастровий номер 26256811200:02:002:0267 та кадастровий номер ділянки 2625681200:02:002:0266.

Також визначено врахувати матеріали затвердженого детального плану території при коригуванні (оновленні, розробленні) схеми планування території району.

Підставою для прийняття вказаного розпорядження стало розпорядження голови райдержадміністрації від 16.09.2015 №915 Про розроблення детального плану території за межами населених пунктів Грушківської, Гавриляцької, Хотимирської сільських рад наміченої для будівництва сільськогосподарських будівель і споруд на землях для ведення фермерського господарства ; завершена процедура громадських слухань, що підтверджується протоколом с. Гавриляк від 10.02.2016, рішенням виконкомів Грушківської сільської ради від 15.02.2016 №2, Хотимирської сільської ради 09.02.2016 №3; протокол №2 від 03.02.2016 засідання архітектурно-містобудівної ради управління містобудування та архітектури департаменту будівництва житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Івано-Франківської облдержадміністрації; заява голови фермерського господарства Гордійчука Ігор Григорович Гордійчука І. Г. від 18.02.2016 № 327/01-21/032.

Не погоджуючись із процедурою прийняття розпорядження та із самим розпорядженням, позивач звернувся до суду з цим позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що спірне розпорядження прийнято з порушенням норм чинного законодавства, так як до прийняття розпорядження не було проведено громадських слухань, не повідомлено про початок процедури розгляду пропозицій громадськості, не узгоджено детального плану території із Тарасівською сільською радою та її громадою, не узгоджено та не враховано положень схеми планування району, порушено та не враховано державних будівельних норм.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22.03.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2017, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що спірним розпорядженням затверджено відповідний детальний план території за межами сіл Грушків, Гаврилів та Хотимир, а тому громада села Тарасівка не є суб`єктом, який відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності " та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555 мають право на внесення своїх пропозицій з приводу розробленого детального плану території.

Суди визначили безпідставними посилання позивача на невідповідність детального плану території за межами населених пунктів Грушківської, Гавриляцької, Хотимирської сільських рад для будівництва сільськогосподарських будівель і споруд на землях для ведення фермерського господарства Державним будівельним нормам (Б.1.1-14:2012; Б.2.4-3-9), оскільки Тлумацька РДА в даному випадку виступає тільки замовником вказаного документу, а сам детальний план розроблено Івано-Франківською філією Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя з врахуванням відповідних ДБН і Законів України, рішення і дії якого, щодо створення вищевказаного детального плану забудови, не були предметом розгляду даної адміністративної справи і взагалі не є предметом розгляду адміністративним судом, а сам позивач та його представник не є компетентним в питаннях розробки та врахування ДБН у вказаному документі.

В свою чергу, в матеріалах справи міститься Протокол №2 від 03.02.2016 засідання архітектурно-містобудівної ради управління містобудування та архітектури департаменту будівництва житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Івано-Франківської облдержадміністрації, яким вирішено детальний план території для будівництва сільськогосподарських будівель і споруд за межами населених пунктів с. Грушка, с. Хотимир, с. Гавриляк Тлумацького району прийняти за основу. Рекомендовано Тлумацькій РДА розглянути та затвердити Детальний план території для будівництва сільськогосподарських будівель і споруд за межами населених пунктів с. Хотимир, с. Гавриляк Тлумацького району

Також суди визнали безпідставним посилання позивача на ст. 9 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" оскільки спірним розпорядженням не вирішується питання розміщення, будівництва і реконструкції об`єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища. Вказаним розпорядженням затверджено тільки детальний план території, яка в майбутньому може бути використана для будівництва сільськогосподарських будівель і споруд, які на даному етапі не мають і не можуть мати негативного впливу на стан навколишнього природного середовища.

З ухваленими судовими рішеннями не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просив їх скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що спірне розпорядження прийнято з порушеннями вимог чинного законодавства, що регулюють спірні правовідносини, зокрема без проведення громадських слухань, без погодження детального плану території з Тарасівською сільською радою, на території якої проживає позивач.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить у її задоволенні відмовити, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно ч.ч. 1, 2 ст. 6 Закону України Про місцеві державні адміністрації від 09.04.1999 №586-XIV (далі - Закон №586-XIV) на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

У статті 4 КАС України (у чинній редакції) визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Відповідно до статті 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

- генеральна схема планування території України - містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;

- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункти 1, 2, 3 частини першої цієї статті).

Згідно з положеннями частини другої статті 2 Закону №3038-VI інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Статтею 5 Закону №3038-VI визначено, що програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня.

Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

У статті 8 Закону №3038-VI зазначено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Згідно із частиною першою статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону №3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

Відповідно до статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що як генеральний план, так і детальний план населеного пункту є видами містобудівної документації. Зважаючи на приписи статті 19 Закону №3038-VI, детальний план населеного пункту повинен уточнювати положення генерального плану, тобто, узгоджуватись з ним, деталізувати його та не суперечити йому, а також визначати планувальну організацію і розвиток відповідної частини території.

Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева державна адміністрація формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Враховуючи викладене, оскаржуване розпорядження Тлумацької районної державної адміністрації Івано-Франківської міської ради від 23.02.2016 №109 Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів Грушківської, Гавриляцької, Хотимирської сільських рад для будівництва сільськогосподарських будівель і споруд на землях для ведення фермерського господарств є нормативно-правовим актом.

Даний висновок узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду висловленими у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17, а також Верховного Суду у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, відповідно до яких, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, є нормативно-правовим актом.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у статті 171 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 264 КАС України у чинній редакції.

Суть правових норм КАС України у вищезазначених редакціях зводиться до того, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.

Верховний Суд вже розглядав справи, правовідносини у яких є подібними до правовідносин у справі, що розглядається.

Зокрема у постанові від 27.04.2021 у справі №260/1336/18 Верховний Суд дійшов наступного висновку:

Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений …

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Здійснюючи розгляд цієї адміністративної справи суди не надали правової оцінки вказаному рішенню як нормативно-правовому акту.

На цій підставі Верховний Суд доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи .

Суд не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції, застосованої до справи за аналогічних обставин.

Тобто, законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема з обов`язковим громадським обговоренням, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.

За таких обставин, дотримання порядку розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акту забезпечить дотримання прав усіх зацікавлених осіб на участь в розгляді цієї справи.

Крім того, одним із доводів касаційної скарги є те, що оскаржуване у цій справі рішення, крім територіальних громад Грушківської, Гавриляцької та Хотимирської сільських рад, стосується також прав та інтересів територіальної громади села Тарасівка, яка участі в громадських обговореннях не брала і до участі в справі залучена не була, хоча позивач у цій справі є мешканцем саме села Тарасівка.

Проаналізувавши матеріали справи, Суд висновує, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів статті 171 КАС України (в редакції на момент розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій).

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Згідно статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

За таких обставин, Верховний Суд дійшов до висновку про те, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22.03.2017 та ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 14.11.2017 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук