Постанова

від 28.09.2021 по справі 826/16131/13-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 826/16131/13-а

адміністративне провадження № К/9901/60287/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 лютого 2018 року (колегія суддів у складі: Шрамко Ю.Т., Вєкуа Н.Г., Костенка Д.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (колегія суддів у складі: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., Земляної Г.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Фенікс-V" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю Фенікс-V (далі за текстом - ТОВ Фенікс-V ) звернулось до суду з позовом про визнання протиправним та скасування наказу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві № 43 Д від 30.09.2013 Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації .

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що висновок Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві про те, що об`єкт будівництва по вул. Комінтерну, 3/25 в м. Києві належить до IV категорії складності є помилковим та спростовується листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.10.2012.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2013 у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.10.2014 постанову суду першої інстанції від 07.11.2013 скасовано, прийнято нову постанову, якою позов ТОВ Фенікс-V задоволено: визнано протиправним та скасовано оскаржуваний наказ.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30.09.2015 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2013 та постанову суду апеляційної інстанції від 21.10.2014 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду, судом першої інстанції, відповідно до ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства України, допущено заміну первинного відповідача на належного - Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року, адміністративний позов задоволено повністю.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суди при вирішенні спору дійшли помилкових висновків без урахування фактичних обставин даної справи та з безпідставним ігноруванням положень законодавства.

Від позивача відзив на адресу суду не надходив.

Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як установлено судами, 21 червня 2013 за № КВ 083131720800 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві зареєстровано подану ТОВ Фенікс-V декларацію про початок виконання будівельних робіт з капітального ремонту та перепланування з об`єднанням нежитлових приміщень з № 1 по № 15 (група приміщень № 1) та нежитлових приміщень з № 1 по № 21 (група приміщень № 34) в будинку № 3/25 по вул. Комінтерна/Вєтрова з відновленням закладених отворів та окремих виходів для розміщення закладу громадського харчування.

Зазначена декларація містить відомості про те, що об`єкт будівництва належить до ІІІ категорії складності.

19 липня 2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві зареєстровано декларацію про готовність зазначеного об`єкта до експлуатації за № КВ 143132030187

В подальшому, 30 вересня 2013 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві видано наказ № 43 Д Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації , яким скасовано реєстрацію декларацій:

- про початок виконання будівельних робіт: Капітальний ремонт та перепланування з об`єднанням нежитлових приміщень з № 1 по № 15 (група приміщень № 1) та нежитлових приміщень з № 1 по № 21 (група приміщень № 34) в будинку № 3/25 по вул. Комінтерна/Вєтрова з відновленням закладених отворів та окремих виходів для розміщення закладу громадського харчування № КВ 083131720800 від 21.06.2013;

- про готовність об`єкта до експлуатації: Капітальний ремонт та перепланування з об`єднанням нежитлових приміщень з № 1 по № 15 (група приміщень № 1) та нежитлових приміщень з № 1 по № 21 (група приміщень № 34) в будинку № 3/25 по вул. Комінтерна/Вєтрова з відновленням закладених отворів та окремих виходів для розміщення закладу громадського харчування № КВ 143132030187 від 19.07.2013.

Вказаний наказ обґрунтовано тим, що за результатами проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил встановлено факт подання замовником будівництва - ТОВ Фенікс-V недостовірних даних у деклараціях про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації, а саме занижено категорію складності з IV на ІІІ.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що спірний наказ видано без проведення перевірки, обов`язковість проведення якої передбачена відповідними правовими нормами.

Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах врегульовані Законом №3038.

Згідно з положеннями статті 41 Закону №3038 державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку , встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку № 553, затвердженого постановою КМУ від 23 травня 2011, закріплено, що цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).

Пунктом 5 указаного Порядку передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Згідно з пунктами 7, 8 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб`єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

За результатами перевірки суб`єкта господарювання, який провадить господарську діяльність, пов`язану з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності, складається відповідний акт у двох примірниках.

Пунктом 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: 1) безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта, або місцезнаходження суб`єкта господарювання, який провадить господарську діяльність, пов`язану з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; 3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку стану дотримання суб`єктами містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в тому числі під час застосування будівельної продукції; 6) здійснювати контроль за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; 7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій, які пройшли професійну атестацію; 8) отримувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; 9) вимагати у випадках, передбачених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію; 11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки.

Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Відповідно до пункту 14 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги інспекції щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (пункт 17 Порядку № 553).

Відповідно до пункту 18 Порядку № 553 акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.

Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням (п. 21 Порядку №553).

Зміст наведених норм свідчить, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 810/3517/17, від 22.10.2018 у справі № 153/876/17, від 10.07.2019 у справі № 521/17659/17.

Аналізуючи наведене, можна зробити висновок, що прийняттю будь - якого рішення контролюючим органом передує відповідна перевірка, за результати якої і встановлюється дотримання суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Однак, як установлено судами, докази того, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві фактично проводилась перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва Капітальний ремонт та перепланування з об`єднанням нежитлових приміщень з № 1 по № 15 (група приміщень № 1) та нежитлових приміщень з № 1 по № 21 (група приміщень № 34) в будинку № 3/25 по вул. Комінтерна/Вєтрова з відновленням закладених отворів та окремих виходів для розміщення закладу громадського харчування відсутні.

Відомості про складення актів про проведену перевірку судам не надано.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.

Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Схожу правову позицію висловив Верховний Суд і в постанові від 26.02.2020 у справі №826/7847/17, де зазначив, що нормами Закону №3038-VI та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

При цьому, враховуючи, що позаплановий захід, проведений органом державного архітектурно-будівельного контролю з порушенням норм чинного законодавства, висновки здійснені в ході такої перевірки не можуть бути допустимими доказами у даній справі, оскільки вони отримані з порушенням чинного законодавства.

З огляду на те, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України при проведенні позапланового заходу діяла не у спосіб, що встановлений законодавством України, чинним на момент виникнення спірних правовідносин, оскаржуваний наказ про визначення позивачу правових наслідків такої перевірки суди попередніх інстанцій правомірно визнали протиправним та скасували. При цьому відповідачем не надано доказів правомірності своїх дій та рішень.

Враховуючи порушення відповідачем процедури проведення позапланової перевірки, що тягне відсутність правових наслідків такої, Суд не приймає до уваги доводи касаційної скарги щодо обставин самого порушення.

З огляду на викладене Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову.

Не дають підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до положень статті 350 КАС України, Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді В.М. Кравчук

О.П. Стародуб