Ухвала

від 28.07.2022 по справі 320/174/22

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОКРЕМА УХВАЛА

29 липня 2022 року справа № 320/174/22

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Рокитнянської селищної ради про визнання протиправними та нечинними рішень,

в с т а н о в и в:

У січні 2022 р. ОСОБА_1 звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Рокитнянської селищної ради, в якому просила суд:

визнати протиправним та нечинним рішення Рокитнянської селищної ради № 308 від 12.03.2021 «Про затвердження Положення умов оплати праці працівникам Рокитнянської селищної ради, її виконавчого комітету та головним розпорядникам коштів із статусом юридичних осіб на 2021-2025 роки», в частині затвердження пункту 3.6 зазначеного Положення;

визнати протиправним та нечинним рішення Рокитнянської селищної ради № 1132 від 08.10.2021 «Про внесення змін у рішення Рокитнянської селищної ради від 12.03.2021 № 308-06-VІІІ «Про затвердження Положення умов оплати праці працівникам Рокитнянської селищної ради, її виконавчого комітету та головним розпорядникам коштів із статусом юридичних осіб на 2021-2025 роки», в частині пункту 1.2 про викладення Додатку 2 Положення у новій редакції.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.02.2022 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження.

Під час розгляду цієї справи судом встановлені порушення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині організації та діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також недотримання принципу розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами.

Відповідно до частини першої статті 249 Кодексу адміністративного судочинства (далі КАС України) суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

Як вбачається з матеріалів справи, 11 грудня 2020 р. ОСОБА_1 прийнята на службу в представницький орган місцевого самоврядування у Рокитнянську селищну раду на виборну посаду керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради VIII скликання.

Конституційними засадами в Україні передбачається визнання та гарантування місцевого самоврядування в якості відокремленого від державного управління самостійного виду публічної влади у сфері публічно-правових відносин.

За регламентацією частини першої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону.

Організація та функціонування системи місцевого самоврядування регламентуються правовими нормами, які в сукупності становлять організаційно-правову основу місцевого самоврядування.

Частиною першою статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» регламентовано, що система місцевого самоврядування включає наступних суб`єктів:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Саме територіальна громада є системоформуючим чинником місцевого самоврядування. Усі інші суб`єкти місцевого самоврядування повинні діяти в інтересах територіальних громад.

Представницькі органи місцевого самоврядування сільські, селищні, міські ради (які складаються виключно з депутатів) є вторинним суб`єктом місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України. Відповідно до пункту третього частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

Посада сільського, селищного, міського голови унікальна тим, що на неї покладаються представницькі повноваження трьох суб`єктів місцевого самоврядування (територіальної громади, ради та її виконавчого комітету) та одночасно забезпечення здійснення у межах, наданих законом повноважень органів виконавчої влади (ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). При цьому, в силу частини 3 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно зі ст. 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської ради входять лише депутати, які обираються жителями села, селища, міста на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років. Разом з цим, сільський, селищний, міський голова головує на пленарних засіданнях ради та її виконавчого комітету, бере участь у голосуванні на пленарних засіданнях ради (не буди членом ради), може зупиняти дію прийнятих радою або виконавчим комітетом рішень з винесенням їх на (повторний) розгляд ради (ст.ст. 42, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Такий розподіл повноважень між різними суб`єктами місцевого самоврядування формує систему «стримування і противаг» на місцевому рівні.

У справі № 1-5/2000 щодо відповідності Конституції України певних норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі за текстом Закон) Конституційний Суд України у своєму рішенні від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000 зазначив, що у системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів територіальної громади, ради, її виконавчих органів із збереженням відповідного розмежування їх прав і повноважень. Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України та частини першої статті 6 Закону територіальна громада є основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради, як це в свою чергу логічно випливає із змісту частини третьої статті 140 Конституції України, а також частини першої статті 10 Закону, є органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради мають свої виконавчі органи, а отже їм підзвітні та підконтрольні (абз. 1 п. 3.2).

У абзаці третьому пункту 2.2 цього ж рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000, зокрема, зазначений статус виконавчих органів ради та їх повноваження. Так, за висновком Конституційного Суду України виконавчий комітет є виконавчим органом загальної компетенції сільської, селищної, міської ради. Він утворюється радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, який очолює виконавчий комітет, його заступника (заступників) з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету за посадою також входить секретар відповідної ради. Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, а формою правового акта рішення. Виконавчий комітет є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (статті 51, 52, 53 Закону).

За регламентацією статті 151-2 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Частиною третьою статті 140 Конституції України регламентовано, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. З цієї норми випливає, що до органів місцевого самоврядування, через які здійснюється місцеве самоврядування територіальною громадою, відносяться не тільки сільські, селищні, міські ради (представницькі органи), а також їх виконавчі органи.

Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» регламентовано значення термінів, які використані в цьому Законі, зокрема:

представницький орган місцевого самоврядування виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення;

виконавчі органи рад органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

За регламентацією частини першої статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Відповідно до частини другої статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Частиною першою статті 53 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» регламентовано, що основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

Статтею 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначені повноваження виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради. Відповідно до частини першої цієї статті Закону виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Згідно з частиною другою статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради:

попередньо розглядає та схвалює проєкти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогноз місцевого бюджету, проєкт місцевого бюджету, проєкти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;

має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Виходячи з норм ч. 2 ст. 54 та ч. 2 ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» суд приходить до висновку, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради є головним (первинним) органом в системі виконавчих органів ради.

Згідно з частинами третьою та четвертою статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Сільська, селищна, міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури. Секретар сільської, селищної, міської ради входить до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою. Сільська, селищна, міська рада за пропозицією сільського, селищного, міського голови може прийняти рішення про входження старост до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою.

Отже, законом визначений перелік посад, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі. У виконавчому комітеті сільської, селищної, міської ради з числа посадових осіб місцевого самоврядування на постійній основі мають працювати:

сільський, селищний, міський голова;

заступники сільського, селищного, міського голови;

секретар сільської, селищної, міської ради;

керуючий справами (секретар) виконавчого комітету;

керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради;

старости (якщо рада прийняла рішення про входження їх до складу виконавчого комітету).

Незважаючи на зазначену імперативну норму Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ОСОБА_1 , займаючи виборну посаду керуючої справами (секретаря) виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради, була працевлаштована до Рокитнянської селищної ради (представницького органу місцевого самоврядування), а не до виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради (виконавчого органу), в якому вона має працювати на постійній основі.

За регламентацією частини першої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Судом встановлено, що Рокитнянською селищною радою було створено шість виконавчих органів ради (зі статусом юридичних осіб), а саме:

Відділ житлово-комунального господарства, благоустрою та розвитку інфраструктури Рокитнянської селищної ради Білоцерківського району Київської області (ідентифікаційний код 44060179);

Відділ культури, молоді та спорту Рокитнянської селищної ради Білоцерківського району Київської області (ідентифікаційний код 43978438);

Відділ освіти Рокитнянської селищної ради Білоцерківського району Київської області (ідентифікаційний код 44118312);

Відділ охорони здоров`я та соціального захисту населення Рокитнянської селищної ради Білоцерківського району Київської області (ідентифікаційний код 43905836);

Служба у справах дітей та сім`ї Рокитнянської селищної ради Білоцерківського району Київської області (ідентифікаційний код 44402638);

Фінансове управління Рокитнянської селищної ради Білоцерківського району Київської області (ідентифікаційний код 44143312).

Згідно з інформацією, розміщеною на офіційному веб-сайті Рокитнянської селищної територіальної громади (https://rokytnyanska-gromada.gov.ua/), рішенням 02 сесії VIII скликання Рокитнянської селищної ради від 10.12.2020 № 19 «Про утворення виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради восьмого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу» утворений виконавчий комітет Рокитнянської селищної ради восьмого скликання у кількості 24 осіб.

Рішенням 07 сесії VIII скликання Рокитнянської селищної ради від 23.04.2021 № 421 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради восьмого скликання» збільшена чисельність виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради восьмого скликання до 25 осіб, виведено з його складу дві особи та уведено до складу три особи.

Рішенням 20 сесії VIII скликання Рокитнянської селищної ради від 13.01.2022 № 1546 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради восьмого скликання» чисельність виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради зменшена до 11 осіб, виведено зі складу 14 осіб.

Також з офіційного веб-сайту Рокитнянської селищної територіальної громади (https://rokytnyanska-gromada.gov.ua/) вбачається, що від імені виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради приймаються нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії у формі рішень.

Проте, виконавчий комітет Рокитнянської селищної ради не зареєстрований у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, тому у нього не виникло повноважень органу місцевого самоврядування.

Відповідно до частини четвертої статті 80 Цивільного кодексу України юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації. Рішення засновника (Рокитнянської селищної ради) про утворення виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради ще не створює юридичну особу, а тільки встановлює наявність наміру на його створення.

Набуття виконавчим комітетом Рокитнянської селищної ради спеціальної правосуб`єктності органу публічної влади, з можливістю реалізації повноважень виконавчого органу селищної ради, відбудеться тільки після державної реєстрації створення юридичної особи, відповідно до абзаців другого та третього частини другої статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань».

Відсутність створеного відповідно до вимог частини першої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та абзаців другого та третього статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань» виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради тягне за собою низку негативних правових наслідків для територіальної громади та держави, робить нелегітимними рішення цього колегіального органу, перешкоджає виконувати повноваження, які передбачені статтею 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (у тому числі делеговані повноваження органів виконавчої влади та повноваження), а також змушує працевлаштовувати саме до представницького органу місцевого самоврядування Рокитнянської селищної ради посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до Закону мають працювати на постійної основі у виконавчому комітеті Рокитнянської селищної ради.

Зважаючи на виявлені під час розгляду цієї справи порушення законодавства, зумовлені нестворенням передбаченого Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» головного виконавчого органу в системі місцевого самоврядування виконавчого комітету селищної ради, недотримання принципу розподілу повноважень між владними суб`єктами місцевого самоврядування у порядку і межах, визначених законами (фактичним виконанням повноважень виконкому працівниками апарату ради), а також з огляду на характер причин та умов, що їм сприяли, Київський окружний адміністративний суд дійшов висновку про наявність підстав для постановлення у цьому випадку окремої ухвали.

Враховуючи правовий статус та специфіку системних зв`язків між представницьким органом місцевого самоврядування (селищною радою) та головною посадовою особою територіальної громади (селищним головою), відсутність між ними підпорядкованості, приймаючи до уваги, що утворення виконавчого комітету ради віднесено Законом до виключної компетенції селищної ради, але за пропозицією селищного голови, виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, але очолює його селищний голова, суд вважає, що належними суб`єктами владних повноважень, які мають вжити заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, одночасно є Рокитнянська селищна рада та Рокитнянський селищний голова (кожен в межах своїх повноважень).

Керуючись статтями 243, 248, 249 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

1.Довести до відома Рокитнянської селищної ради та Рокитнянського селищного голови про порушення вимог частини першої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо відсутності у виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради восьмого скликання державної реєстрації створення юридичної особи, а також про порушення вимог частин третьої та четвертої статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що допущені при працевлаштуванні до Рокитнянської селищної ради (представницького органу місцевого самоврядування) керуючої справами (секретаря) виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради та інших посадових осіб місцевого самоврядування, які за посадою входять до складу виконавчого комітету Рокитнянської селищної ради та мають в ньому працювати на постійній основі.

2.Про вжиті заходи повідомити Київський окружний адміністративний суд не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.

Окрема ухвала може бути оскаржена особами, яких вона стосується.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.

Суддя Кушнова А.О.