Рішення

від 18.08.2021 по справі 640/7000/19

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 серпня 2021 року м. Київ № 640/7000/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Григоровича П.О., суддів Каракашьяна С.К., Смолія І.В., за участі секретаря судового засідання Морозової Я.В., розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомГромадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність»доКабінету Міністрів Українипровизнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, Пр-к позивача ОСОБА_1 ;

Пр-к відповідача Пуленець А.С.,

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» звернулась до суду з даним позовом, в якому з урахуванням заяви про зміну (уточнення) позовних вимог від 14.09.2019 (Т.1, арк. 123), просила суд:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій для перегляду Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Законам України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про перелік документів дозвільного характеру» станом на дату перегляду в частині положень, які стосуються «малих архітектурних форм», після отримання пропозиції громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ», оформлену листом від 26.10.2018 вих. №665;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України після набуття рішення суду законної сили прийняти постанову, якою визнати постанову Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 такою, що втратила чинність, або внести зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 шляхом виключення є Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони: абзацу другого пункту 4 Розділу І; словосполучення «малих архітектурних форм» з назви розділу V; положень розділу V, пов`язаних порядком розміщення малих архітектурних форм.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.11.2019 адміністративний позов задоволено частково; визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій для перегляду Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» станом на дату перегляду в частині положень, які стосуються «малих архітектурних форм», після отримання пропозиції громадської організації громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність», оформленої листом від 26 жовтня 2018 року вих. №665; зобов`язано Кабінет Міністрів України вчинити дії, в межах компетенції, спрямовані на перегляд Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» станом на дату перегляду, в частині положень, які стосуються «малих архітектурних форм», на підставі пропозиції громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність», оформленої листом від 26 жовтня 2018 року вих. №665; в іншій частині позову - відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.11.2019 залишено без змін.

Постановою Верховного Суду від 10.12.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.11.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2020 скасовано, справу направлено на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу справ між суддями, дану справу розподілено на суддю Григоровича П.О.

Ухвалою від 10.02.2021 прийнято справу до провадження та призначено підготовче засідання.

Ухвалою від 18.03.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду в судовому засіданні.

Як вбачається з матеріалів справи, представник позивач підтримує заявлені позовні вимоги в повному обсязі та просить суд їх задовольнити, посилаючись при цьому на те, що 26 жовтня 2018 року звернулася до відповідача, який є регуляторним органом, що прийняв відповідний регуляторний акт - постанову Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 «Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони» з пропозицією переглянути цей регуляторний акт з огляду на невідповідність певних його положень Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) та Закону України від 19 травня 2011 року №3392-VI «Про перелік документів дозвільного характеру» (далі - Закон № 3392-VI). У разі ж встановлення невідповідності, просив відповідача поінформувати профільне міністерство про такі обставини та необхідність підготувати у 5-денний строк проєкт постанови Кабінету Міністрів України про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 або визнати останню такою, що втратила чинність.

Проте відповідач її пропозицію не розглянув, не доручив профільному міністерству підготувати відповідний проєкт постанови Кабінету Міністрів України, а скерував її Міністерству інфраструктури України для надання відповіді, фактично ухилившись від обов`язку привести положення зазначеної постанови Уряду України у відповідність із Законами №3038-VI та №3392-VI.

Відповідач проти позову заперечує посилаючись на те, що ним вжито дії щодо приведення постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 у відповідність до вимог Законів №3038-VI та №3392-VI. Окрім цього, зі змісту листа Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2018 року слідує, що Державним агентством автомобільних доріг України розробляється проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони», що є підтвердженням відсутності протиправної бездіяльності Уряду України.

Розглянувши подані сторонами документи, заслухавши пояснення позивача та представника відповідача, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та заперечення, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 затверджено Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони (далі - Правила).

Пунктом 4 Розділу І Правил «Загальні положення» встановлено, що користувачами дорожніх об`єктів є, зокрема, власники (користувачі) малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності, розташованих у межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг або червоних ліній міських вулиць і доріг.

Також цим пунктом визначено, що малою архітектурною формою для провадження підприємницької діяльності (далі - мала архітектурна форма) є невелика (площею до 30 кв. метрів) споруда торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту.

Пункт 26 Розділ V Правил «Правила розміщення малих архітектурних форм та зовнішньої реклами» визначає, що розміщення малих архітектурних форм провадиться за відповідними дозволами, що видаються за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції, дорожньо-експлуатаційними та іншими заінтересованими організаціями. Порядок погодження з уповноваженим підрозділом Національної поліції розміщення малих архітектурних форм установлюється МВС за погодженням з власником автомобільних доріг, міських вулиць, Держпідприємництвом, Антимонопольним комітетом.

12 березня 2011 року набрав чинності Закон України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», статтею 28 якого визначено, що «мала архітектурна форма» - це невелика споруда декоративного, допоміжного чи іншого призначення, що використовується для покращення естетичного вигляду громадських місць і міських об`єктів, організації простору та доповнює композицію будинків, будівель, їх комплексів.

До малих архітектурних форм належать: 1) альтанки, павільйони, навіси; 2) паркові арки (аркади) і колони (колонади); 3) вуличні вази, вазони і амфори; 4) декоративні фонтани і басейни, штучні паркові водоспади; 5) монументальна, декоративна та ігрова скульптура; 6) вуличні меблі (лавки, лави, столи); 7) садово-паркове освітлення, ліхтарі; 8) сходи, балюстради; 9) паркові містки; 10) обладнання дитячих ігрових майданчиків; 11) павільйони зупинок громадського транспорту; 12) огорожі, ворота, ґрати; 13) меморіальні споруди (надгробки, стели, обеліски тощо); 14) рекламні та інформаційні стенди, дошки, вивіски; 15) інші об`єкти, визначені законодавством.

У цій же статті наведено визначення терміну «тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності» - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Окрім цього визначено, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів», а тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності - в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.

Підпунктом 2 пункту 12 Розділу V «Прикінцеві положення» цього Закону Кабінет Міністрів України зобов`язано у тримісячний строк з дня його опублікування привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і скасування міністерствами та іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону; внести до Верховної Ради України проект закону щодо скорочення до 60 днів строку відведення земельних ділянок для містобудівних потреб.

16 червня 2011 року набрав чинності Закон України від 19 травня 2011 року №3392-VІ «Про перелік документів дозвільного характеру», яким затверджено вичерпний Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності. Вказаним переліком не передбачено видачу документів дозвільного характеру на розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності.

Частиною третьою статті 1 цього Закону встановлено, що забороняється вимагати від суб`єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом.

Частиною третьою статті 2 «Прикінцеві положення» Закону №3392-VІ зобов`язано Кабінет Міністрів України протягом трьох місяців з дня опублікування цього Закону підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо внесення змін до законів України для їх приведення у відповідність із цим Законом; привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами та іншими органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

19 червня 2018 року Громадська організація звернулася до Кабінету Міністрів України з заявою, в якій зазначила про невідповідність постанови Уряду України від 30 березня 1994 року №198 «Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони» вимогам Законів України №3038-VI та №3392-VI та навела відповідні обґрунтування, а також просила повідомити, які термінові заходи будуть ним вжиті для приведення її у відповідність до нормативно-правових актів вищого рівня.

03 вересня 2018 року Громадська організація звернулася до Кабінету Міністрів України зі скаргою, в якій повідомила, що не отримала відповідь на заяву від 19 червня 2018 року.

22 жовтня 2018 року у відповідь на заяву і скаргу, вона отримала лист Міністерства інфраструктури України від 12 жовтня 2018 року №11489/26/10-18, в якому фактично підтверджено обґрунтованість її доводів та зазначено, що постанова Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 потребує актуалізації та приведення у відповідність із нормативно-правовими актами України вищого рівня. Також у цьому листі зазначено, що Державне агентство автомобільних доріг України розробляє проєкт постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони», яка майже повністю змінює окремі норми чинного документа і передбачає нові положення. Водночас зазначено, що Міністерство інфраструктури України не наділено повноваженнями щодо надання роз`яснень чинного законодавства та практики його застосування.

Отже, на думку позивача, зі змісту цього листа слідує, що, незважаючи на обґрунтованість її доводів про невідповідність положенням нормативно-правових актів вищої юридичної сили, постанова Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 є чинним нормативно-правовим актом і підлягає застосуванню до затвердження Кабінетом Міністрів нових Правил.

26 жовтня 2018 року Громадська організація звернулася до відповідача з пропозицією переглянути пункт 4 Розділу І та Розділ V Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 на відповідність Законам №3038-VI та №3392-VI та, у разі їх невідповідності зазначеним законам, просила поінформувати профільне міністерство про такі обставини та необхідність у 5-денний строк підготувати проєкт постанови Кабінету Міністрів України про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 або визнати останню такою, що втратила чинність.

На вказану пропозицію Громадська організація отримала відповідь Міністерства інфраструктури України, з якої слідує, що її пропозицію листом Секретаріату Кабінету Міністрів України від 06 листопада 2018 року №20985/0/2-18 скеровано цьому Міністерству і розглянуто ним спільно з Державним агентством автомобільних доріг України. Зазначеним листом повторно підтверджено, що вказана постанова Кабінету Міністрів України потребує актуалізації та приведення у відповідність із нормативно-правовими актами України вищого рівня та зазначено, що у зв`язку з цим Державне агентство автомобільних доріг України з урахуванням отриманих пропозицій доопрацьовує вже розроблений проєкт постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони». Після завершення доопрацювання проект постанови буде надіслано для погодження до заінтересованих центральних органів виконавчої влади.

Вважаючи, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, оскільки не вчинив дій для перегляду Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Законам №3038-VI та №3392-VI в частині положень, які стосуються «малих архітектурних форм», після отримання пропозиції, оформленої листом від 26 жовтня 2018 року за вихідним №665, позивач звернувся до адміністративного суду з адміністративним позовом.

Оцінивши за правилами ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Згідно зі статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що одним із принципів регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Згідно з частинами другою, третьою статті 11 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у разі наявності підстав, визначених у частині першій цієї статті, регуляторний орган, який прийняв відповідний акт, а у випадках, передбачених Конституцією України та цим Законом, - інший орган може приймати рішення про зупинення дії регуляторного акта, визнання його неконституційним, про скасування чи про необхідність залишення цього регуляторного акта без змін або про необхідність його перегляду.

Якщо відповідно до цього Закону рішення щодо перегляду регуляторного акта, визначені в частинах другій та третій цієї статті, приймаються іншим органом, цей орган подає відповідні пропозиції регуляторному органу, який прийняв відповідний регуляторний акт.

Положеннями частин другої та третьої статті 3 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Частиною третьою статті 3 цього ж Закону визначено, що Кабінет Міністрів України є колегіальним органом, який приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Зі змісту частини третьої статті 4 слідує, що порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначаються Регламентом Кабінету Міністрів України.

Регламент Кабінету Міністрів України затверджено його постановою від 18 липня 2007 року №950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» (далі - Регламент).

Порядок розгляду пропозицій та звернень Кабінетом Міністрів України визначений §156 Регламенту, яким передбачено, що пропозиції (звернення) об`єднань громадян, адресовані, зокрема, Кабінетові Міністрів з питань, вирішення яких належить до його повноважень, розглядаються за процедурою, визначеною пунктами 6 і 7 §12 цього Регламенту (пункт 1 §156 Регламенту).

Про результати розгляду пропозицій (звернень) об`єднанням громадян повідомляється у місячний строк (пункт 2 § 156 Регламенту).

Пропозиції (звернення) об`єднань громадян, що стосуються питання, вирішення якого не належить до повноважень Кабінету Міністрів, Секретаріат Кабінету Міністрів надсилає протягом п`яти днів за належністю відповідному органу чи посадовій особі для надання у місячний строк відповіді, про що повідомляється об`єднанням громадян (пункт 3 §156 Регламенту).

Отже, правова процедура розгляду пропозиції щодо перегляду регуляторного акту регуляторним органом - Кабінетом Міністрів України визначена його Регламентом. За цією процедурою, Кабінет Міністрів України зобов`язаний розглянути пропозицію і надати обґрунтовану відповідь на неї у встановлений законом строк або надіслати за належністю відповідному органу чи посадовій особі для надання відповіді.

Доводи відповідача зводяться до того, що ним не допущено протиправну бездіяльність стосовно не розгляду пропозиції Громадської ради, оскільки згідно з положеннями пунктів 1, 2 §156, абзацу 2 пункту 6 §12 Регламенту, Секретаріат Кабінету Міністрів України у листопаді 2018 року надіслав цю пропозицію до Міністерства інфраструктури України, як органу, до компетенції якого входить вирішення поставлених у пропозиції питань. Останній цю пропозицію розглянув та за результатом розгляду надав відповідь позивачу.

Позивач у судовому засіданні підтвердив отримання відповіді на свою пропозицію від Міністерства інфраструктури України. Копія такої відповіді наявна в матеріалах справи.

Отже, для правильного вирішення спору у цій справі, з метою встановлення бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд вважає за необхідне з`ясувати, чи дотримана відповідачем процедура розгляду пропозиції позивача; чи належним чином діяв відповідач, передаючи пропозицію позивача Міністерству інфраструктури України для розгляду та надання відповіді.

В контексті наведеного суд зазначає наступне.

Пропозицією від 26.10.2018 зазначено, що вона подана у зв`язку з надмірно тривалим невиконанням Кабінетом Міністрів приписів підпункту 2 пункту 12 Розділу V Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та частини 3 ст. 2 Прикінцевих положень Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру», згідно яких відповідач зобов`язаний протягом трьох місяців з дня опублікування цих Законів привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цими Законами.

Пунктом 1 § 76 Регламенту в редакції, станом на дату виникнення спірних правовідносин, встановлено, що для організації підготовки проектів актів законодавства, необхідних для забезпечення реалізації закону України, які містять завдання Кабінетові Міністрів, розробляється відповідний план у порядку, встановленому пунктом 5-1 § 12 цього Регламенту.

У плані зазначаються положення (завдання), відповідальність реалізацію (виконання) яких покладена актом на Кабінет Міністрів, заходи з реалізації (виконання) зазначених положень (завдань), органи, відповідальні за виконання, строк виконання у разі потреби (п. 2 § 76 Регламенту).

Відповідно до п. 5-1 § 12 Регламенту Секретаріат Кабінету Міністрів готує плани організації підготовки проектів актів, необхідних для забезпечення реалізації законів України, які подаються Державним секретарем Кабінету Міністрів Міністрові Кабінету Міністрів для включення до проекту порядку денного засідання Кабінету Міністрів.

Таким чином, у розумінні Регламенту доказами, які підтверджують, що вирішення питання, викладене пропозицією позивача, не належить компетенції Кабінету Міністрів є наявність відповідного плану організації підготовки проектів актів Кабінету міністрів України.

При цьому, планом обов`язково повинно бути визначено положення (завдання), відповідальність за реалізацію (виконання) яких покладено відповідним законом України на Кабінет Міністрів, органи, відповідальні за реалізацію (виконання) цього завдання, а також, назва постанови Кабінету Міністрів, яка потребує приведення у відповідність із цим Законом України.

Як зазначає відповідач в додаткових поясненнях (а.с.93 том 1), пунктами 26 та 27 Плану заходів організації підготовки проектів актів, необхідних для забезпечення реалізації Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», схваленого на засіданні Кабінету Міністрів України від 11.03.2011 протоколом № 19, зокрема передбачено, що Уряд доручив Міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади подати Узгодженні пропозиції щодо приведення нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України у відповідність із згаданим Законом, та привести нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади у відповідність із зазначеним Законом.

При цьому, на переконання відповідача, розроблення Державним агентством доріг України проекту акта Кабінету Міністрів України, свідчить про вчинення дій з боку Кабінету Міністрів України на виконання Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру».

Окружний адміністративний суд міста Києва відхиляє наведені доводи відповідача, враховуючи наступне.

Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

До матеріалів справи відповідачем долучено план організації підготовки проектів актів, необхідних для забезпечення реалізації Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», схваленого на засіданні КМУ від 11.03.2011, план заходів з організації виконання Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру», схваленого на засіданні КМУ від 22.06.2011, план заходів щодо дерегуляції господарської діяльності, затвердженого розпорядженням КМУ від 23.08.2016 № 615-р.

Жодним із зазначених документів Міністерство інфраструктури України не визначено відповідальним за виконання пп.2 п. 2 Розділу V Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та частини 3 ст. 2 Прикінцевих положень Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру».

Також жодним із зазначених документів Єдині Правила не включені до переліку актів Кабінету Міністрів, які потребують приведення у відповідність до Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про перелік документів дозвільного характеру» з метою забезпечення реалізації заходів, передбачених цими Законами.

У відповіді Міністерства інфраструктури України від 03.12.2018 зазначено, що Державне агентство з урахуванням отриманих пропозицій позивача доопрацьовує вже розроблений проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Єдиних правил». Після завершення доопрацювання проект постанови буде надіслано для погодження до заінтересованих центральних органів виконавчої влади.

Однак, в матеріалах справи зазначений проект відсутній, отже відсутні докази, які підтверджують, що проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Єдиних правил» розробляється Міністерством інфраструктури для забезпечення реалізації пп.2 п.2 Розділу V Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та частини 3 ст. 2 Прикінцевих положень Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру».

Із наведеного суд робить наступні висновки.

Оскільки пп.2 п. 12 Розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Кабінет Міністрів України зобов`язано у тримісячний строк з дня його опублікування привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом, а ч.3 ст. 2 «Прикінцеві положення» Закону №3392-VІ зобов`язано Кабінет Міністрів України протягом трьох місяців з дня опублікування цього Закону підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо внесення змін до законів України для їх приведення у відповідність із цим Законом, то Пропозиція позивача №665 від 26.10.2018 мала розглядатись за процедурою, визначеною пунктами 6 і 7 § 12 цього Регламенту (ч.1 § 156 Регламенту).

Про результати розгляду пропозицій (звернень) об`єднанням громадян повідомляє у місячний строк Прем`єр-міністр, Перший віце-прем`єр-міністр, віце-прем`єр-міністри, Державний секретар Кабінету Міністрів, міністр, який не очолює міністерство, або уповноважена ними посадова особа (ч.2 § 156 Регламенту).

Разом із тим, пунктом 6 § 12 Регламенту передбачено, що документи, адресовані Кабінетові Міністрів, реєструються у Секретаріаті Кабінету Міністрів, який опрацьовує їх та готує для розгляду і прийняття рішення Кабінетом Міністрів. Проекти актів Кабінету Міністрів реєструються та опрацьовуються в інформаційній (автоматизованій) системі діловодства Секретаріату Кабінету Міністрів.

Документи з питань, вирішення яких не належить до компетенції Кабінету Міністрів, Прем`єр-міністра, Першого віце-прем`єр-міністра, віце-прем`єр-міністрів, Державного секретаря Кабінету Міністрів, міністра, який не очолює міністерство, Секретаріат Кабінету Міністрів надсилає протягом п`яти днів у встановленому порядку відповідним державним органам за належністю.

Документи з питань, підготовка до розгляду яких Кабінетом Міністрів потребує попереднього вивчення відповідними центральними та місцевими органами виконавчої влади, Секретаріат Кабінету Міністрів у передбачених цим Регламентом випадках надсилає таким органам для підготовки висновків та внесення пропозицій (п.7 § 12 Регламенту).

Оскільки в матеріалах справи відсутні висновки та докази внесення пропозицій Міністерством інфраструктури України до Кабінету Міністрів України щодо приведення у відповідність Єдиних правил, є можливим дійти висновку про те, що Кабінет Міністрів України не вбачав потреби попереднього вивчення Міністерством питання, що викладене в Пропозиції Позивача.

З урахуванням того, що Пропозиція позивача №665 від 26.10.2018 стосується питання, вирішення якого належить до компетенції КМУ, то передачу Пропозиції позивача Міністерству інфраструктури України для розгляду та надання відповіді не можна вважати правомірною, натомість в розумінні ч.2 § 156 Регламенту уповноважена особа зобов`язана була повідомити позивача про розгляд його пропозиції, чого зроблено не було.

Порушення відповідачем зазначених вище норм свідчить на користь того, що Кабінетом Міністрів України не була дотримана процедура розгляду пропозиції позивача, а останній передаючи пропозицію позивача Міністерству інфраструктури України для розгляду та надання відповіді діяв не належним чином.

Порушення Кабінетом Міністрів України процедури розгляду Пропозиції позивача, в свою чергу, призвело фактично до невчинення дій для перегляду Єдиних правил від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Законам України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про перелік документів дозвільного характеру» станом на дату перегляду в частині положень, які стосуються «малих архітектурних форм», внаслідок чого позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.

Стосовно позовних вимог в частині зобов`язання Кабінету Міністрів України після набуття рішення суду законної сили прийняти постанову, якою визнати постанову Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 такою, що втратила чинність, або внести зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 шляхом виключення є Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони: абзацу другого пункту 4 Розділу І; словосполучення «малих архітектурних форм» з назви розділу V; положень розділу V, пов`язаних порядком розміщення малих архітектурних форм суд приходить до висновку про їх необгрунтованість та передчасність, оскільки, як вже було зазначено судом, матеріалами справи підтверджується, що відповідачем взагалі не була розглянута пропозиція позивача та останнього не було проінформовано про результати такого розгляду.

Поряд із цим, визначаючись із належністю способу захисту порушеного права, за чим позивач власне і звернувся до суду з даним позовом, суд приймає до уваги наступне.

Як зазначено в Постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 лютого 2020 року у справі № П/811/1015/16, виходячи з принципу «належного урядування», державні органи зобов`язати діяти вчасно та в належний спосіб, а держава не повинна отримувати вигоду у вигляді поновлення судами строку на оскарження судових рішень та виправляти допущені органами державної влади помилки коштом приватної особи, яка діяла добросовісно.

Враховуючи вищенаведене, слід зазначити, що принцип «належного урядування» має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні. Неухильне дотримання основних складових принципу «належного урядування» забезпечує прийняття суб`єктами владних повноважень легітимних, справедливих та досконалих рішень. Крім того, принцип «належного урядування» підкреслює те, що між людиною та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, у яких інституції та процеси служать всім членам суспільства.

Відповідно до правової позиції, висловленої ЄСПЛ в Рішенні по Справі «Рисовський проти України» (Заява № 29979/04): Суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП], заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП], заява N 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови», заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі», заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини», п. 128, та «Беєлер проти Італії», п. 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі», п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки», заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії», п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки», п. 58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії», заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі «Трґо проти Хорватії», заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (див., наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі», п. 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (див. зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки», п. 53, та «Тошкуце та інші проти Румунії», п. 38).

Частинами 1, 2 ст.6 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Сукупність встановлених під час розгляду справи обставин, з урахуванням сталої судової практики ЄСПЛ, свідчить на користь того, що виключно внаслідок протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України з 2011 року і по теперішній час, Єдині правила не приведені у відповідність Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» в частині положень, які стосуються «малих архітектурних форм».

На переконання суду, вказана помилка Кабінету Міністрів України має бути виправлена шляхом зобов`язання Кабінету Міністрів України вчинити дії, в межах компетенції, спрямовані на перегляд Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» станом на дату перегляду, в частині положень, які стосуються «малих архітектурних форм», на підставі пропозиції громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність», оформленої листом від 26 жовтня 2018 року вих.№665.

Отже, судом вбачається необхідність виходу за межі позовних вимог.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з ч.ч. 1 та 2 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Беручи до уваги викладене, суд дійшов до висновку про часткову обґрунтованість позовних вимог.

Керуючись статтями 2, 5, 6, 72-77, 90, 241-246, 250, 255, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» задовольнити частково.

2. Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій для перегляду Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» станом на дату перегляду в частині положень, які стосуються «малих архітектурних форм», після отримання пропозиції громадської організації громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність», оформленої листом від 26 жовтня 2018 року вих.№665.

3. Зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії, в межах компетенції, спрямовані на перегляд Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198, на відповідність Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» станом на дату перегляду, в частині положень, які стосуються «малих архітектурних форм», на підставі пропозиції громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність», оформленої листом від 26 жовтня 2018 року вих.№665.

4. В іншій частині позову - відмовити.

Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» (адреса: адреса: 02217, місто Київ, вулиця Закревського, будинок 19, квартира 81, ідентифікаційний код 26060884).

Кабінет Міністрів України (01008, місто Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2).

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Повне рішення складено 20.09.2021.

Головуючий суддя П.О. Григорович

Судді С.К. Каракашьян

І.В. Смолій